“DESAFÍOS DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA: QUÉ ADMINISTRACIÓN TENEMOS, QUÉ ADMINISTRACIÓN PODEMOS”
Dra. GERTRUDIS MARÍA ESTELA POCOVÍ
Crisis
del modelo de administración burocrático
Hacia la década de los ’70, hace crisis el modelo de burocracia estructurado a partir de los estudios de Marx Weber, desarrolladas a fines del siglo pasado, sobre el Estado y la Sociedad.
La construcción teórica de Weber, se fundó en la hipótesis que, toda corporación responde a una determinada relación de dominación que legitima un determinado tipo de autoridad que a su vez, se corresponde a un particular tipo ideal de organización. La burocracia se presenta así como el tipo ideal de organización que responde a la estructura de dominación racional cuyo principio de legitimación es la legalidad. En otras palabras, es la forma de organización interna que adopta el estado moderno o de derecho y que descansa sobre los principios de jerarquía (unidad de mando y concentración de decisiones), permanencia (continuidad de y en la Administración), especialización (profesionalización), reglas formales e impersonales y comportamiento objetivo e imparcial (fidelidad a la organización más que al órgano o funcionario).-
Muchas teorías sobre el crecimiento burocrático postularon una capacidad indefinida de expansión (Niskanen), bajo cierto sentimiento weberiano de una inevitable burocratización (Gouldner) hasta que comenzaron a sentirse los efectos negativos de tanto gobierno: sobrerregulación del mercado, redistribución inadecuada, exceso de tributaciones, uso insuficiente o inadecuado de los mecanismos del mercado más eficientes, disminución del crecimiento con aumento de la inflación y el desempleo, hipertrofia legislativa, etc. etc. etc. a los que se suman factores exógenos: el impacto de la tecnología de la información, transacciones comerciales y, principalmente financieras, fuera del control de los gobiernos, capitales que fluyen libre e instantáneamente, derrumbamiento de fronteras y vulnerabilidad creciente de las economías nacionales, liberación de los mercados y otros cambios que resultan parte de un proceso mayor de globalización, crisis fiscales (de los países endeudados) y financieras (de los países acreedores).
Todo se invadió de un sentimiento de fracaso o desilusión del sector público, que indujo a la formulación de un nuevo modelo conocido tal vez más ampliamente como New Public Management (Hood) pero también como Administración basada en el Mercado (Ian & Rosenbloom), Gobierno empresarial (Osborne & Gaebler), Administración transfigurada (Belloubert-Frier & Timsit) o la Perestroika occidental.
Conciencia
de la necesidad de un cambio
El nuevo paradigma de la Administración del sector público se plantea tanto como una necesidad de mejorar la eficiencia y eficacia de la administración gubernamental, como una exigencia por disminuir el gasto público a través de la reducción el tamaño del Estado[1].
Ahora bien, esta idea de reformar las Administraciones ha cundido por el mundo entero: no hay Estado que no haya iniciado o al menos, intentado llevar adelante un programa de Reforma Administrativa; en muchos casos, por imitación, en otros por presión de organismos internacionales de financiación (léase Banco Mundial o FMI).
Todo ello ha llevado a identificar los “Procesos de Reforma” con una “convergencia internacional hacia el enfoque gerencial de las burocracias”, ignorando cambios que no se encuentran en el paradigma gerencial.
En tal sentido Flynn y Stehl (citados por CHEUNG:04) nos dicen que “los caminos de la reforma en los países de la OECD no son idénticos al observarlos detenidamente” y que “no todos los países de la OECD adoptaron los principios del NPM en la misma forma durante los ochenta y que existen marcadas diferencias aún dentro de “grupos de familia” de países”.
Si se ha de tomar prestado un modelo de reforma, se debe considerar cuáles serán las partes o sectores de la sociedad involucrados para adaptarlo adecuadamente. Para muchos, la reforma del sector público responde casi limitativamente a una lógica de privatizaciones, por influencia tal vez de las medidas adoptadas por los EE.UU. y Gran Bretaña en los períodos de gobierno de Reagan y Thatcher[2] respectivamente.
Hood (citado por CHEUNG) distingue cuatro tipos de reforma, basado en las variaciones en el motivo y la oportunidad: el camino japonés (bajo en los motivos, alto en la oportunidad), el camino alemán (alto en los motivos pero bajo en la oportunidad) el camino americano (bajo tanto en motivos como en oportunidad) y el camino sueco (alto en motivo y oportunidad), concluyendo que combinaciones diferentes de una variedad de factores internos y externos producirán diversas configuraciones de reformas del sector público.
Los países nórdicos, por ejemplo, realizaron sus reformas empleando un lenguaje apolítico, hablaron de “modernización del sector público” a raíz del fuerte rechazo que generaba en la población el término “privatizaciones”.
Nueva Zelanda es la máxima expresión de NPM. En cambio, su vecino Australia, sólo logró reformas efectivas en el sector público nacional. Vemos aquí la influencia del sistema de gobierno: Nueva Zelanda es unitario; Australia, federal, no obtuvo la misma adhesión al programa de reformas por parte de los gobiernos provincial y municipal.
Los datos sobre América Latina (BURKI & PERRY) nos muestran algunos casos atípicos de fuertes reformas institucionales encaminadas a mejorar el crecimiento económico: Chile en primer lugar y Costa Rica, en el segundo; en el otro extremo Haití, Honduras y Paraguay ocupan los últimos lugares de cambio institucional.
En general, la experiencia regional en la transformación del sector público se limita a reformas “aisladas” y “de enclave”. Se ha obtenido éxito en varias áreas con las reformas denominadas de “primera generación” – estabilización macroeconómica, desregulación, apertura del mercado y privatizaciones – orientadas más a desmantelar las Administraciones Públicas - reducción del tamaño del Estado – que a la construcción de una Administración de calidad.
A su vez, tales reformas fueron llevadas adelante por pequeños grupos de personas, tecnócratas, que no eran funcionarios públicos de carrera, es decir, permanentes, con lo cual las transformaciones que implementan tiene un carácter personal, que dependen mucho del apoyo que reciba quien detenta el poder en ese momento y que no llega a lograr las adhesiones necesarias en el interior de las burocracias para modificarlas profundamente.
En consecuencia, podemos concluir que, en términos generales, no existe evidencia suficiente que avale la idea de una convergencia administrativa internacional orientada al gerencialismo, el servicio al cliente, la gestión de calidad u otros parámetros que caracterizan a las NPM. O, en todo caso, debería enfatizarse que convergencia no significa uniformidad y que si bien los temas de la reforma pueden ser convergentes (en parte porque debido a la globalización las presiones que los gobiernos confrontan son similares en todos los países) ello no implica que la implementación de NPM deba ser la misma en todos esos países.
Si consideramos que en el mundo hay 1.4 billones de personas que no tienen agua potable para beber y ganan menos de un dólar por día y que 1.7 billones no tiene un lugar adecuado para vivir, podemos formarnos una idea de cuán grande es la franja de población que se encuentra fuera de este movimiento e incluso excluida del proceso mismo de globalización.
En todo caso, los movimientos reformadores testimonian una común urgencia internacional de probar nuevos métodos y diseños organizacionales, que responden a distintas causas y persiguen distintos objetivos: desde los meramente económicos (reducir el tamaño del Sector público como objetivo específico), otros que optan contrariamente por mejorar su desempeño, reforzando su rol, hasta los más profundos sustentados en valores filosóficos-culturales (como puede ser la influencia de la Filosofía de Confusio en la construcción y desarrollo de las burocracias del sudeste asiático).
Asimismo, si dirigimos nuestra mirada a América Latina, también nos encontramos con una necesidad urgente de emprender reformas en el sector público, pero no queda tan claro el modo de hacerlo. No se perfila ningún paradigma de reforma de “segunda generación” con la misma fuerza como se presentaron los modelos de transformaciones macroeconómicas.
“La impresión general es la de un conjunto de países que, salvo alguna excepciones, ha sido capaz de desmantelar gran parte de del antiguo estado, pero no ha contado con los recursos o la capacidad para reconstruir una administración pública apropiada para el nuevo estado” (BURKI & PERRY:142).
En todo caso, el “paquete” de medidas del NPM debe tomarse como un menú de posibles ideas de reforma, pero cada Estado habrá de evaluar en particular y en concreto – conforme a su situación económica, política y social, su historia e incluso la idiosincrasia de sus administradores y administrados – cuál de todas ellas aplicará, en qué secuencia, cuán amplias serán las mismas, con qué velocidad (si gradual o no) y en qué momento (oportunidad). E incluso, si pretende una reforma profunda y sostenida en el tiempo, o simplemente coyuntural.
El New Public Management (Nueva gerencia pública)
Como hemos expuesto ut supra, las ideas del NPM se presentan como un desafío para la mayoría de los países del Tercer Mundo y a la vez, como una suerte de proceso inevitable al que están predestinadas todas las burocracias en desarrollo, bajo la fuerza impulsora de la democratización y la globalización, ofreciendo oportunidades de progreso, aunque no garantizando con ello una mejora de la equidad.
Como
también hemos explicado precedentemente, en los años ’70, el contexto en que se
desenvolvía la administración pública cambió y desde la escuela del Rational choice principalmente, se
ridiculizó la idea del “Gran gobierno”, caracterizando al comportamiento
burocrático como esencialmente maximizador de presupuestos e ineficiencia (Dunleavy,
citado por CHEUNG:19) Las tesis antiproductista y antiburocrática instalan en
la arena política e intelectual los temas de la eficiencia, racionalidad y competencia gerencial.
Aquel modelo de administración weberiano, por responder a un determinado patrón estatal (el Estado de Derecho que luego deviene en Estado Social) hace crisis junto con este bajo el paradigma de una nueva Administración: la Gerencial. Hemos de advertir, coincidiendo con BRESSER PEREYRA, que la Administración Pública Gerencial (o New Public Management NPM) “parte del supuesto de que ya se ha llegado a un nivel cultural y político en el que el patrimonialismo está condenado, en que el burocratismo está excluido porque es ineficiente y en el que es posible desarrollar estrategias administrativas basadas en una amplia delegación de autoridad y en la evaluación a posterior de los resultados”.-
Pero estimamos que, como aquel autor describe para el caso brasileño, pero aplicable a América Latina en general, no se llegó a adoptar de manera consistente una política de recursos humanos que respondiese al modelo weberiano; incluso por su escasa vida democrática, interrumpida por cíclicos golpes militares, no se alcanzó la superación completa del patrimonialismo, como así tampoco la maduración de una ética del servidor público que venciera los privilegios e intereses corporativistas.
Pero por sobre todo, no se supera lo que GORDILLO llama la Administración
Paralela, una suerte de parasistema
administrativo, o
procedimiento paralelo al formal, una
organización que no siempre coincide con lo que el organigrama indica.-
Sobre la informalidad hace
hincapié especialmente BURKI & PERRY, expresando que aquella se produce
cuando la conducta burocrática real no se corresponde a las reglas formales, es
por ende informal, es decir que estas parecen ser cumplidas, pero en realidad
son infringidas o tergiversadas[3].
“La informalidad parece reflejar
la brecha entre las expectativas de lo que debería estar haciendo el estado y
lo que en realidad puede hacer” (ibídem, p. 144).
Ahora
bien ¿cuánto hay de nuevo en todo esto?
El modelo burocrático weberiano también asumía el terrible desafío de la eficiencia y la racionalidad. Weber sostenía que dicho modelo, como una forma de organización administrativa, era “capaz de obtener el máximo grado de eficiencia y en este sentido es formalmente el modo más racional conocido para ejercer autoridad sobre los seres humanos”.[4]
Las nociones de una administración especializada (es decir, con un entrenamiento particular) y profesional (en el sentido de separación de la vida personal de la organización, comportamiento objetivo e imparcialidad en el trato) así como la selección y el ascenso basado en el mérito, son ahora retomadas por el NPM, pero existían ya en el modelo weberiano y en los intentos de Wilson por despolitizar a la administración como respuesta al alto grado de corrupción y falta de profesionalismo del entonces servicio público americano.
Más aún, las primeras organizaciones meritocráticas aparecen en China, bajo la influencia de la filosofía de Confusio y donde la burocracia del Imperio descansaba en mano de los Mandarines, una suerte de cuerpo de tecnócratas, que evaluaban con rigurosidad tanto el ingreso como la permanencia al servicio de la Administración.
Mucho del éxito del denominado “modelo o milagro asiático” – los NIC - tiene que ver aquella filosofía de búsqueda de la excelencia – con una alta capacidad de imitación -: el MITI (Ministerio de Comercio Internacional e Industria) que jugó un rol decisivo en la toma de decisiones de inversiones transformadoras de Japón, se caracterizó por reclutar a los más talentosos graduados de las mejores universidades cuyos cargos, de alto nivel ministerial, eran y siguen siendo los más prestigiosos del país. Corea, por su parte, aplica exámenes meritocráticos para reclutar a sus administradores, desde el año 788 d.C., es decir desde hace más de un milenio. Su Junta de Planificación Económica posee el mismo espíritu de cuerpo que el MITI japonés.
Incluso hasta podemos encontrar elementos comunes al NPM en el Cameralismo Alemán del siglo XVIII, como por ejemplo la retribución por desempeño.
Otro elemento del modelo jerárquico o weberiano que conserva el NPM es de los controles y equilibrios entre los distintos poderes públicos, sólo que traslada un control pormenorizado sobre los insumos, a un control sobre los productos (evaluación por resultados)
De allí que podemos sostener con Hood y Jackson que “nada es particularmente nuevo en el mundo de la filosofía de la administración; el pensamiento administrativo como la moda, es muchas veces el producto de ideas recicladas. Lo que es nuevo en la reforma contemporánea del Sector Público pueden no ser sus temas centrales de eficiencia y competencia gerencial, pero sí los “nuevos” contextos políticos e ideológicos en los que estos debieron rearticularse (o reinventarse) y dieron aceptación a la agenda de la reforma”[5].
Más aún, un análisis más profundo de las NPM nos revelan estrategias más pro-sector público que contra-sector público. En parte, porque las duras críticas a las burocracias de los años ’70, tuvieron orígenes distintos: una vertiente economicista, ortodoxa, neoutilitarista y/o neoliberal, proponía el reemplazo del poder gubernamental por la competencia en el mercado a través de la privatización, una vuelta al “estado mínimo”. Desde otro punto de vista, surgen las posturas que, contrariamente, plantean robustecer el Estado pero mediante estrategias empresariales (son p.ej. las propuestas de Osborne y Gaebler y el intento de salvar al gobierno con el maquillaje del reinventig government), concluyendo que la respuesta no está en el desmantelamiento del Estado, sino en su reconstrucción (EVANS:530).
No obstante ello, así como es dable establecer paralelos entre Burocracia y NPM, también se perfilan algunas diferencias.
Existe una clara orientación hacia el mercado o corporatización de las unidades gubernamentales (competencia entre los organismos públicos, p.ej. en Nueva Zelanda los organismos públicos deben ser rentables y autosuficientes para solventar sus gastos desde el pago de alquiler a los servicios e impuestos); fuerte contractualismo (todo funciona en base a contratos: insumo, empleo, servicios; p.ej en Nueva Zelanda, se posibilitó apartarse de la negociación colectiva como base para la determinación de las condiciones salariales y de empleo); la noción de contrastabilidad o posibilidad de confrontar datos y resultados (descansa sobre las ideas de competencia, información suficiente, adecuada y al alcance de todos, canales de información fehacientes y transparentes y el énfasis puesto en los resultados).
También el modelo enfatiza la orientación al cliente, a través del otorgamiento de “voz” (escuchar lo que el administrado tiene que decir del servicio y su funcionamiento) y mayor “participación”, p.ej el uso de tarjetas de calificación en Bangalore, India. Por contrapartida, introduce la práctica de cobro al usuario del servicio como un modo de visualizar con mayor claridad los costos y beneficios de los mismos, imponer disciplina en relación con las demandas del servicio y orientar la producción (p.ej. el Australian Bureau of Stadistics).
Pero tal vez uno de los puntos a destacar del NPM sea la cuestión del accountability, frecuentemente traducido como responsabilidad pero que tiene una significación más cercana a la de obligación de rendir cuentas por las tareas y decisiones que el organismo o el funcionario lleva a cabo; se aproxima mucho a la noción de imputabilidad y que es acompañado por una devolución de autoridad - tanto administrativa como financiera – en el interior de las agencias públicas o en los niveles inferiores de gobierno (o de un mismo Ministerio); una suerte de descentralización tanto de funciones como de recursos (p.ej. Canadá y su Employment Insurance Comission) y que otorga más libertad discrecional tanto a las organizaciones como a los empleados, quienes pueden en consecuencia moverse más como “gerentes” que como “jerarquizados”. No obstante, el NPM no renuncia a la idea de jerarquía.
Todo ello se complementa con modificaciones en el modo de formular los presupuestos, tornándolos más flexibles en sus distintas etapas y sustituyendo las asignaciones individuales y pormenorizadas, por asignaciones por áreas generales de gastos de gobiernos (lo intentan más o menos exitosamente Suecia, Australia, Francia, Nueva Zelandia y Reino Unido).
Conclusiones
En definitiva, tal vez lo más novedoso del NPM sea que, todo un movimiento organizativo orientado hacia la práctica, iniciado en forma independiente en varios países, ha evolucionado como concepto global.
Su aspecto más positivo, sería el de posibilitar una percepción del sector público como una organización que aprende, que debe aprender constantemente; que el mejoramiento es un proceso dinámico, que no existe una fórmula para el éxito ni un modelo preestablecido de gerencia pública que pueda implementarse una vez y para siempre; que a su vez, el cambio tampoco puede lograrse trasplantando - léase copiando - modelos, sino que aquél “debe enraizarse en la configuración específica de la historia, tradiciones y estructuras constitucionales y legales, las fuerzas político-administrativas, las perspectivas económicas y sociales y la posición internacional del país (ORMOND & LÖTFLER:144).
Implementar burocracias eficientes requiere tal vez, inicialmente, de la
construcción de una “burocracia”, la cual a su vez impone resolver otros
problemas previos como la ausencia de una ética del trabajo en los servidores
públicos, su falta de propósito y compromiso en relación con sus
responsabilidades, la falta de liderazgo y disciplina, la insuficiencia de una
condena real y no sólo verbal de las “actitudes de corrupción”[6],
una muy débil idea de “Interés nacional” y el informalismo de las relaciones
administrativas.
BRESSSER PEREIRA, L. Una reforma gerencial de la administración
pública en Brasil, Ponencia Congreso de la Asoc. Internacional de Cs.
Políticas IPSA, Seúl, agosto 1997.-
CHEUNG, A. Entendiendo las reformas del sector público: tendencias
globales u agendas diversas.
ROWAT, D.C. Comparando burocracias en países desarrollados y en
desarrollo. International Review of Administrative Sciences,
SAGE, Londres, Vol. 56, 1990, 211-236.
BURKI S. & PERRY G. Más allá del consenso del Washington: la hora
de la reforma institucional. 1998, Banco Mundial.
ORMOND, D.& LOFFLER, E. Nueva gerencia pública ¿qué tomar y qué
dejar?. Revista del CLAD “Reforma y democracia”, Vol. 13, 141:172.
HOPE, K. Política, corrupción y mala administración burocrática.
Traducción de Lic. Silvia Regali para el Magister en Administración Pública
Fac. Cs. Económicas, UNL.
EVANS, P. El estado como solución y como problema. Rev.
“Desarrollo Económico” Vol. 35, n° 149, 1996, 529:559.
GORDILLO, A. La Administración
Paralela. Madrid: Civitas, Reimpresión 1995.
GARCIA DE ENTERRIA, E. Revolución Francesa y Administración
Contemporánea Madrid: Civitas, 4°
ed. 1994.-
[1] Kaufman reduce a dos los objetivos de la reforma: políticos, traducidos en una búsqueda de calidad, transparencia y lealtad con lo que se mejore el accountability y la equidad; y económicos, achicar el gasto público.
[2] Pero aún así con diferencias: “En el RU la reforma administrativa se realizó en su mayor medida como un proceso de arriba hacia abajo dirigido por el centro(“una herramienta de política para el Primer Ministro” en palabras de March y Olsen (1989:105), mientras que la reforma administrativa en los EEUU estuvo inmersa en la competencia política entre el Presidente y el Congreso” CHEUNG, p. 13.
[3] Partiendo del concepto de “Anomia” de Durkheim, NINO plantea también el problema del informalismo como anomia legal o institucional como componente del subdesarrollo argentino, en “Una país al margen de la Ley”, Bs.As.: Emecé, 1992.
[4] Pero la búsqueda de eficiencia y racionalidad en la prestación de los servicios públicos se remonta mucho más allá de Weber: p.ej. el Estatuto General de Servicio Civil prusiano de 1794, la Ley de Concursos competititvos de Gran Bretaña de 1855 para poder ingresar al civil service, el Pendentlon Act americano en 1880 como intento de separar la administración de la política, son todas muestras de los esfuerzos encarados para profesionalizar y eficientizar a la administración pública.
[5] Citado por Cheung, p. 19.
[6] Corrupción en un sentido amplio, como el beneficio privado obtenido usando o en desmedro de la burocracia oficial: desde el canchereo, usar elementos de la oficina para trabajos personales, robar llamadas telefónicas hasta transacciones de corte delictual. Vide HOPE.