Reforma
de la Administración Pública Nacional
Horacio Rodríguez Larreta (h)
A lo largo de la década del 90, el Estado Argentino estuvo sometido a un profundo proceso de reforma. En un comienzo, el foco estuvo centrado en la magnitud de la estructura Estatal. La simultánea intervención del Estado como actor planificador, regulador y, en muchos casos, prestador de determinados bienes y servicios, fue casi unánimemente declarada como uno de los principales factores distorsivos del desarrollo económico y social. El déficit fiscal, la rigidez en la dinámica de los factores de la economía, la sobre regulación y la constatación de la cooptación del Estado por parte de los grupos de interés, constituyeron en ese entonces las pruebas irrefutables de la crítica a la intervención del Estado.
Bajo este supuesto y en consonancia con las posiciones dominantes de la época enarboladas por los organismos internacionales de crédito: el Banco Mundial; el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional bajo el paraguas del llamado “Consenso de Washington”, se llevaron adelante una serie de políticas de ajuste tendientes a modificar las dimensiones y el alcance del poder estatal. (J.C. Torre 1998)
A partir de esta definición, la Argentina encaró un programa de privatizaciones, desregulación y descentralización único en el mundo por su rapidez y su alcance. La atención en esta primera generación de reformas estuvo centrada en redefinir el rol del Estado, en delimitar las áreas de las que debía ocuparse y la estructura con la que debía hacerlo.
Las Leyes 23.696/91, Ley de Reforma del Estado y Emergencia Administrativa y 23.697/91, Ley de Emergencia Económica constituyeron el marco normativo y programático de las políticas de transformación encaradas desde el gobierno. El conjunto de acciones vinculadas con estas leyes estuvieron dirigidas básicamente a la contracción del gasto público, al impacto cuantitativo sobre el personal y a una re-definición de las estructuras del aparato estatal.
En este sentido, el proceso de reforma del Estado también se refleja en el Decreto 993/91, que crea el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), representando un nuevo sistema escalafonario para el personal de la Administración Pública.
Entre sus características distintivas puede mencionarse el establecimiento de evaluaciones anuales para el personal con estabilidad y la definición de un sistema de remuneraciones que otorgaba adicionales, suplementos, bonificaciones e incentivos bajo determinadas circunstancias.
En materia de control de la gestión pública la Ley 24156/92, de Administración Financiera y Control de las Cuentas Públicas, produjo un gran avance en la modernización del sistema de monitoreo financiero de las cuentas públicas y de control de la actividad estatal, logrando la centralización de la información referida a distintos sistemas contables. La ley inspirada en el modelo seguido por lo países más desarrollados en la materia como Canadá y EEUU, estableció la existencia de una oficina dependiente del parlamento para el control externo, en nuestro país la AGN y una agencia del Poder Ejecutivo para la gestión presupuestaria y el control interno. Estas funciones están divididas entre la Secretaria de Hacienda y la SIGEN, respectivamente.
Por su parte, a fines de 1995, el Poder Ejecutivo Nacional envió al Poder Legislativo otro proyecto de ley para reformar el Estado, que luego de intensas negociaciones parlamentarias, fue sancionado con importantes modificaciones en febrero de 1996 como Ley 24629, de Segunda Reforma del Estado. Con esta ley como marca, se realizó un relevamiento del mapa institucional del Estado Nacional, con el objetivo de establecer las disfuncionalidades presentes en la arquitectura organizacional del Estado.
La segunda reforma fue planteada inicialmente como un instrumento para optimizar la gestión pública dentro del modelo de Estado adoptado. En este sentido, las adecuaciones del aparato estatal implicarían ajustes en términos de estructuras, dotaciones y presupuesto. Los resultados alcanzados en esta segunda reforma estuvieron principalmente vinculados a objetivos de corto plazo y menos a cambios más profundos e institucionales. Se redujo en parte la densidad organizacional del estado, eliminando algunas secretarías y subsecretarías y se intento, sin mucho éxito, la perspectiva del planeamiento estratégico en los organismos descentralizados.
Hacia finales de la década, la Ley de Solvencia Fiscal (1999) estableció una serie de mecanismos y herramientas de gestión, algunos de los cuales serán retomados a lo largo de esta propuesta, tendientes al logro de mayor eficiencia en la gestión pública. Así, se establecieron indicadores de desempeño, mecanismos de control ciudadano, acuerdos de rendimiento entre las organizaciones públicas y la Jefatura de Gabinete, publicidad de la información referida al Estado y su funcionamiento, y premios por productividad en los niveles gerenciales del Estado. Sin embargo, más allá de la existencia de este marco normativo, pocas de las tareas allí señaladas fueron llevadas a cabo. Uno de los últimos hitos de la década del 90 en materia de Reforma del Estado fue el Decreto 66/99 que homologa el Convenio Colectivo de Trabajo, celebrado entre el Estado Empleador y los Sectores Gremiales, con vigencia desde el 1° de enero de 1999 hasta el 31 de diciembre del año 2000.
Llegado el tiempo de las campañas electorales para la elección presidencial de 1999, éstas fueron el escenario del primer surgimiento de la Modernización del Estado como parte del debate electoral. Por primera vez, la cuestión de la reforma del estado dejó de ser una preocupación exclusiva de los políticos y técnicos, pasando a tener un importante grado de interés por parte del electorado. Por cierto, la palabra modernización remplazó en el discurso político al término reforma. En particular, el énfasis en ese momento estuvo centrado en una cara de las denominadas reformas de segunda generación: aquella destinada a mejorar la relación del estado con los ciudadanos, aumentando, a través de distintos mecanismos, fundamentalmente información, los niveles de responsabilización del primero frente a los segundos. Los partidos mayoritarios en aquel momento, el Justicialismo y la Alianza, presentaron sendas propuestas de cómo organizar el Estado y qué reformas llevar a cabo para mejorar su funcionamiento.
Asumido el gobierno de la Alianza, la cuestión de la modernización del estado ocupó un lugar de privilegio en la agenda pública de la gestión aliancista, bajo el notable impulso político del entonces Vicepresidente de la Nación. Se anunciaron una serie de iniciativas destinadas a orientar la gestión del estado al ciudadano y a mejorar la productividad de las organizaciones públicas. En el plano del discurso político, se buscó diferenciar el tipo de reformas por venir, del sesgo exclusivamente privatizador y enfocado al ajuste, que habían tenido las iniciativas de reforma del estado precedentes. Si embargo, hasta el momento, este impulso solo se limitó a redimensionar marginalmente la magnitud del personal del estado por medio de retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas, reestructuraciones aisladas de organismos. Además, a través del Decreto 430/01 se produjo una reducción del 12% del sueldo bruto de los empleados públicos.
Como vemos, la necesidad de la reforma estatal ha recorrido la agenda gubernamental de todos los períodos de gobierno en los últimos diez años. Sin embargo, las iniciativas descriptas, nos encontramos con un estado que sigue llamando a ser modernizado para ponerlo al servicio del crecimiento y el desarrollo con equidad. Algunos aspectos ilustran la afirmación precedente:
· La complejidad organizacional del Estado sigue siendo un factor distorsivo de la eficiencia.
· El crecimiento recurrente en el número de secretarías (36) y subsecretarías (58) de Estado, genera superposición de funciones y la expansión burocrática sin sentido.
· No existe una clara definición de objetivos en los organismos públicos ni tampoco una delimitación de quién es el encargado de cumplirlos y ante quien debe responder.
· La multiplicidad de sistemas de administración de personal impiden al estado estructurar una política de redimensionamiento y desarrollo estratégico de sus recursos humanos.
· El sistema presupuestario y de control de la gestión pública están orientados más hacia un control de procedimientos que a una perspectiva de resultados/eficiencia.
· No existe un adecuado sistema de incentivos para los funcionarios públicos que provea de transparencia a la administración y a la vez aumente los niveles de eficiencia.
· No existen sistemas de información ni canales de comunicación adecuados, tanto para el ciudadano como para la organización misma.
Por su parte, debido a la constante demora en encarar la modernización del Estado, los ciudadanos han elaborado un juicio de valor negativo respecto del funcionamiento del aparato estatal. A diferencia del diagnóstico social de los años 90, que diera lugar al marco político para llevar a cabo las privatizaciones, la opinión pública expresa hoy día su descontento con la relación costos de administración/ eficiencia en el cumplimiento de funciones.
El tema anteriormente mencionado se ha instalado con una fuerza inusitada en la sociedad como el "alto costo de la política". Aunque creemos que, en ocasiones, se llega a simplificaciones dudosas acerca de cuánto se gasta en la política en la Argentina, la percepción social representa un indicador del grado de descontento de la población con el rendimiento del Estado. Lo cual es peligroso ya que se generaliza y puede atentar contra la posibilidad de fortalecer el Estado y las instituciones democráticas.
Este diagnóstico no es ajeno a un sin número de actores que, a lo largo de los últimos años, vienen contribuyendo a la comprensión de los problemas relacionados con la eficiencia estatal. En las próximas líneas abordamos un análisis crítico de algunas de las propuestas, iniciativas o posiciones más difundidas en materia de modernización del estado.
Nuestra propuesta
A fines de la década pasada y comienzos de esta, los países desarrollados comenzaron a implementar una serie de políticas de reforma que apuntan a consolidar y perfeccionar el aparato estatal, en el marco del llamado Post-Consenso de Washington. Esto surge del reconocimiento de que un entorno macroeconómico estable es una de las condiciones necesarias para el crecimiento y el desarrollo; pero no es suficiente en un contexto de instituciones débiles, mercados imperfectos y desintegración social.
La clave de esta nueva generación de reformas pasa por fortaleces las capacidades estatales, conformada por instituciones sólidas para el desarrollo sustentable. Por capacidad institucional se entiende tanto la capacidad técnica y administrativa de los funcionarios, como también aquellos mecanismos institucionales que establecen el margen de flexibilidad, las normas y las limitaciones para la sociedad y el Estado. (Banco Mundial, 1997)
Para conseguir los objetivos perseguidos es necesario establecer reglas y restricciones objetivas, eliminar la arbitrariedad y la corrupción en el Estado, aumentar la competencia entre las instituciones del Estado, incrementar su eficiencia y mejorar el desempeño, perfeccionar el sistema de incentivos y el de premios y castigos, hacer que el Estado responda a las necesidades de los ciudadanos. (Banco Mundial, 1997).
En definitiva, implementar un modelo de gestión que responsabilice a las instituciones estatales por los resultados obtenidos, en términos de bienes y servicios prestados, considerando su calidad, cantidad y relevancia. Son demandas de calidad, de transparencia, de eficacia y eficiencia.
Para poder afrontar ese cambio es necesario transformar las estructuras y procesos de gestión de las actuaciones del poder público, estimulando a los administradores para que se concentren en la generación de resultados. Si se pretende que el sector público siga siendo receptivo a las necesidades de aquellos a quienes sirve, los gobiernos deben estimular el desarrollo de organizaciones que se reestructuren y adapten permanentemente a la evolución de las necesidades de sus clientes, que también sean capaces de adaptarse a un mundo cambiante y de favorecer la mejora de los resultados económicos nacionales. (OCDE, 1997)
Nuestra propuesta sobre la Reforma y Modernización del Estado, se basa en un análisis del diseño y organización del Poder Ejecutivo Nacional y de sus mecanismos de funcionamiento. El enfoque general que guía nuestra propuesta plantea el marco de incentivos de los administradores como la clave sobre la cual debe operarse para modificar los patrones de funcionamiento de las organizaciones públicas. Esto implica reconocer a los sistemas de reglas formales e informales, a la cultura organizacional, a la dinámica política, y a los factores contextuales (sistema político, demandas sociales, entre otros), como los elementos que inciden en las decisiones de los políticos y administradores en el Estado.
El sistema de incentivos de los políticos y administradores, y su relación con las demandas de los ciudadanos, se puede analizar desde la perspectiva de la Teoría de la Agencia[1], la cual estudia los mecanismos para lograr cooperación y alinear intereses entre el “principal” y el “agente”. En el marco de esta teoría, los electores/ciudadanos, los políticos electos, los funcionarios políticos, las unidades de apoyo técnico y los administradores interactúan en el proceso de producción de políticas públicas, en un marco de mutuas restricciones y recursos escasos.
En el Poder Ejecutivo Nacional, el único político electo es el Presidente de la Nación dado el carácter unipersonal de dicho poder. Por su parte, los funcionarios políticos son quienes ocupan las responsabilidades de diseño de políticas y poseen una legitimidad que se deriva del hecho de ser nombrados por el Presidente de la Nación. En este nivel existe un alto grado de rotación en los cargos ya que los funcionarios políticos son designados por un período de tiempo acotado[2]. En el diseño de Estado actual, estas posiciones están representadas por el Jefe de Gabinete, los Ministros, los Secretarios de Estado y los Subsecretarios.
Los responsables de las unidades de apoyo técnico de la Administración Central son los funcionarios de carrera que han llegado a ocupar los puestos jerárquicos mediante un sistema de ascensos internos de la organización. En este sentido, tienen alta estabilidad en estos cargos, por lo que la actividad gubernamental es percibida como una carrera de por vida. En nuestro país, este es el caso de los Directores Nacionales y otras unidades de menor jerarquía.
Finalmente, los administradores son los funcionarios responsables de la gestión de los organismos descentralizados, nombrados por los funcionarios políticos. Estos cargos deberían ser seleccionados en base a principios de mérito, antecedentes y habilidades específicas. En general, los administradores no tienen estabilidad en el cargo ya que la misma depende de aspectos de la dinámica política.
Los actores mencionados representan grupos diferenciados en términos de roles y estilos de trabajo, tienen intereses diferentes y controlan diferentes fuentes de poder.
La sustancial diferencia entre Políticos (electos y funcionarios) y Administradores está dada por el rol que cada uno de ellos desempeña en el ciclo de las políticas públicas.
Por un lado, el proceso de diseño de políticas públicas implica la toma de decisiones políticas y responde a una escala de valores e ideologías que, a través del sistema de representatividad democrática, debieran reflejar las preferencias de la sociedad. Por lo tanto, por su esencia, no se puede analizar en forma perfectamente objetiva la valoración de estas decisiones. Las mismas corresponden naturalmente al nivel político y pueden provenir de la dinámica política entre el Presidente, sus Ministros y Secretarios, o el Jefe de Gabinete, según el tipo[3]. Para ello, estos funcionarios cuentan con el soporte y asesoramiento de las unidades de apoyo técnico de la Administración Central.
Por otro lado, los administradores son responsables de la ejecución de las políticas públicas. Esto es, de la administración de los recursos necesarios para implementación de las políticas definidas en el nivel político. En esta etapa, las decisiones se transforman en la bienes y servicios para la sociedad o la aplicación de regulación. A diferencia del diseño de las políticas, esta actividad puede ser evaluada con parámetros cuantificables y objetivos.
Además de las descriptas, existen otras diferencias entre ambos grupos. Por un lado, los políticos tienen autoridad formal por sobre los administradores y deben rendir cuentas, en forma directa, a la sociedad que los elige. Por su parte, los administradores dependen de la autoridad política y deben limitarse a instrumentar las políticas diseñadas por ésta. Sin embargo, su principal fuente de poder radica en sus habilidades y conocimientos relativos a la Administración Pública y al funcionamiento de los procedimientos y costumbres propios de la organización. Por último, si bien no tienen mecanismos directos de rendición de cuentas a la sociedad, en los últimos tiempos comenzaron a aparecer formas de control ciudadano sobre ellos.
A partir de la identificación de los distintos actores y sus características, y dado el enfoque general de nuestro trabajo que apunta a los incentivos que guían a cada grupo, podemos mencionar que, respecto de los cargos políticos, tanto electos como funcionarios nombrados por estos, sus incentivos dependen de cuestiones tales como sistemas de elección, de funcionamiento y de financiamiento de partidos. Estos temas, que son estudiados en el marco de la teoría política, exceden los alcances de nuestro trabajo. Para estos casos, nuestra propuesta se limita a un rediseño de la organización del Estado que apunta a la eficiencia en el diseño de las políticas y a actuar como “principales” respecto de los administradores.
El foco de nuestra propuesta se basa en un análisis de la relación entre los políticos y los administradores público. En el marco de la Teoría de la agencia, los políticos actúan como principales y los administradores públicos lo hacen en tanto agentes, y nuestro principal desafío está relacionado con la alineación de objetivos entre ambos. La pregunta es cómo lograr la cooperación para un fin común entre actores racionales con fines disímiles. En otras palabras, el problema radica en saber qué instituciones e incentivos específicos inducirán a los actores individuales (políticos, administradores) a comportarse en pos del beneficio colectivo. De qué manera logra el político (principal) que los administradores (agentes) cumplan con los objetivos buscados superando las asimetrías de información existentes.
Nuestra propuesta en tal sentido apunta a dos aspectos centrales de este problema: el modelo de organización del Poder Ejecutivo Nacional, y sus mecanismos de funcionamiento, a partir del análisis de los incentivos de los administradores. Reconocemos que el funcionamiento del Estado depende también de otros factores, especialmente de los incentivos de los políticos. Sin embargo, como señalamos, este análisis excede el alcance de la propuesta.
En resumen, proponemos simplificar las estructuras de decisión apuntando a una mayor coordinación entre las áreas, identificar y separar claramente las funciones del Estado relacionadas a la provisión de bienes y servicios (la mayor parte de la estructura pública),y a incentivar adecuadamente a los responsables de estas áreas a partir de la implementación de criterios de gestión por resultados.
Los siguientes principios guían la propuesta de organización de la estructura del Estado:
· La agilización en la toma de decisiones a partir de una estructura más horizontal.
· La necesidad de una mayor coordinación entre las áreas con objetivos comunes o complementarios.
· La separación expresa entre las áreas responsables del diseño de políticas de aquellas que administran la prestación de bienes y servicios, y la regulación.
En lo que respecta al funcionamiento del Poder Ejecutivo, nuestro enfoque sobre los incentivos del administrador se basa en implementar un sistema de gestión por resultados apoyado en:
· Los mecanismos de selección y reclutamiento de quienes encabezan las Agencias Descentralizadas.
· Los procesos de definición de misión, estrategia y objetivos de estas unidades.
· Los mecanismos de control de la gestión, tanto formales como informales.
· Las normas que regulan la administración de los recursos humanos y materiales.
· Un sistema de premios y castigos para los administradores en base a los resultados de la gestión.
Además, se abordan las cuestiones relacionadas con los sistemas de recursos humanos que rigen la Administración Descentralizada, teniendo en cuenta que, a partir de nuestra propuesta, el universo de agentes bajo esta modalidad se ve incrementado en relación a los agentes de la Administración Central.
La propuesta que a continuación presentamos se sustenta en un conjunto de principios referidos tanto al diseño del Estado, como a su modo de funcionamiento. La formulación de estos principios se ha basado tanto en la experiencia acumulada en materia de Reforma del sector público en nuestro país, como en criterios de gerenciamiento aplicables tanto al sector público como al sector privado.
DIAGNOSTICO DEL ESTADO HOY
A. DISEÑO Y ORGANIZACIÓN DEL PODER EJECUTIVO
El
Poder Ejecutivo Nacional está organizado – por debajo del Presidente y del
Vicepresidente de la Nación – en una Jefatura de Gabinete, 10 Ministerios, 8
Secretarias Presidenciales, 36 Secretarías Ministeriales, 68 Subsecretarías, 74
Organismos Descentralizados, con 314 funcionarios en la conducción ejecutiva
entre presidentes y miembros de directorios, 136 Direcciones Nacionales, y 143
Unidades Inferiores, lo que da un total de 476 unidades administrativas por
debajo del Presidente y Vicepresidente. De esta manera, 718 funcionarios
jerárquicos, tanto políticos como técnicos, administran aproximadamente $51.000
millones[4]
con una dotación de 230.000 agentes[5].
Vale aclarar que esta cifra incluye: aproximadamente $20.000 millones
destinados a la seguridad social y $11.000 millones al pago de los servicios de
la deuda externa.
Sobre
esta estructura se pueden resaltar algunos problemas que se advierten en el diseño
y organización de la Administración Pública Nacional:
ü
Crecimiento vertical de las estructuras de toma de decisión:
¬ Alta complejidad en el proceso de toma de decisiones: hasta cinco niveles de decisión para la formulación de una política pública determinada (Presidente, Jefe de Gabinete, Ministro, Secretario y Subsecretario), incluyendo un sexto nivel para los casos en los cuales se cuenta con un Organismo Descentralizado para llevar adelante dicha política[6].
¬ En medio de la línea de formulación de políticas se encuentran las Subsecretarías. La creación de Subsecretarías es, en la mayoría de los casos, la modalidad que asume la expansión burocrática en el Estado, en donde la lógica indica que el "tamaño es poder".
¬ Además de contribuir, muchas veces innecesariamente, a la fragmentación de la toma de decisiones, la multiplicación de los niveles de decisión (Ministerios, Secretarías y Subsecretarías) aumenta el gasto político de la Administración Pública.
¬ En nuestro país existen muy pocas políticas que presenten un elevado nivel de coordinación cuando éstas involucran a dos o más Ministerios.
¬ Esta descoordinación, por su parte, se ve agravada por la inestabilidad de los cargos políticos.
¬ Por otra parte, la figura de Jefe de Gabinete como un coordinador de la acción de dos o más Ministerios, no ha solucionado el problema de coordinación.
¬ Otro intento de hacer frente a la falta de coordinación entre las áreas de gobierno ha sido la conformación de gabinetes transversales, como el caso de la Agencia Social. Sin embargo, estas iniciativas tampoco lograron mayores niveles de coordinación.
¬
El
aumento del costo de la Administración Pública Nacional está vinculado con las
dos características mencionadas anteriormente: el crecimiento vertical de la toma de decisiones y la falta de
coordinación horizontal de las estructuras.
¬
Esto
se traduce no sólo en un incremento en el costo de la burocracia, sino que
también genera ineficiencia e ineficacia en el propio accionar del Estado.
En particular, el diseño del Estado es una
herramienta válida a la hora de contribuir a una mejor diferenciación entre las
instancias de formulación de las políticas, y los espacios con
responsabilidades en la producción de bienes o servicios. Conscientes de la
complejidad intrínseca de tomar esta división como una separación tajante,
debemos de cualquier forma analizar el conjunto de relaciones existentes entre
quienes definen el rumbo político de las instituciones y quienes gerencian una
serie de recursos humanos y materiales para alcanzarlo.
La Administración Descentralizada
La Administración Descentralizada cumple un rol fundamental,
caracterizándose por llevar adelante funciones que hacen a la ejecución de las
políticas públicas formuladas en el ámbito de la Administración Central. Los
organismos descentralizados manejan alrededor de $30.000 millones anuales sobre
un total de $51.000 millones, lo que equivale a aproximadamente un 60% del
presupuesto de la Administración Pública Nacional. Sin embargo, si se tiene en
cuenta que alrededor de $11.000 millones corresponden al pago de los servicios
de la deuda, esta proporción asciende al 75%.
La importancia de los organismos descentralizados
dentro de la Administración Pública Nacional no está dada únicamente por el
amplio porcentaje del Presupuesto Nacional que concentran, sino también por la
cantidad de agentes que comprenden. En este sentido, la administración
descentralizada concentra 59.936 agentes[7].
Existen
algunos aspectos de estos organismos que merecen ser analizados en detalle,
abriendo un notable abanico de posibilidades en cuanto a su performance
agregada:
¬ En cuanto a la conducción ejecutiva de los organismos descentralizados, en su mayoría están conformados por directorios u otros cuerpos colegiados (Consejo de Administración, Consejo Ejecutivo).
¬
No hay un criterio unívoco para justificar este tipo de
unidad de conducción.
¬
Además de obstaculizar la toma de decisiones, los
órganos colegiados de conducción engrosan el costo de la administración de esos
organismos.
¬
Según nuestro análisis, existen 314 funcionarios en los
órganos colegiados cuyos sueldos implican un presupuesto anual de
aproximadamente $35 millones.
¬
Por otra parte, en general, la asignación y
administración de un directorio se hace sobre la base de balances políticos más
que en relación a consideraciones de conveniencia técnica.
¬ Las estructuras descentralizadas tampoco están exentas de duplicaciones que multiplican estructuras de conducción, superponen objetivos y desaprovechan recursos.
ü
Falta de planificación estratégica y medición de
resultados:
¬
En función de una
organización del Estado que no distingue claramente entre los ámbitos de diseño
de políticas y los de implementación, mas allá del reconocimiento de la
facultad política de definir el impacto social y económico esperado de la
gestión de gobierno, los organismos descentralizados en la Argentina adolecen
de la falta de una planificación estratégica que trascienda los límites de la
dirección política.
¬
Analizando el conjunto de los Organismos
Descentralizados, podemos señalar que el desarrollo de sistemas de medición de
resultados e instrumentos que guíen la relación entre quienes fijan las
políticas en el nivel central – el
Ministro o el Secretario – y
quienes gerencian los organismos es sumamente incipiente.
Del mismo modo que en el caso de la Administración Central, debemos tener en claro que ninguna formula de organización del Estado va a impedir que la política exprese con toda su fuerza la lógica que la anima. Sin embargo, es posible, desde algunas herramientas que combinan el diseño institucional con la gerencia pública, contribuir a tres objetivos primordiales:
a) aumentar la eficacia y la eficiencia en la provisión de bienes y servicios,
b)
aumentar la alineación de objetivos entre la
Administración Central y la Descentralizada, y
c) proveer de mayores posibilidades al propio Ejecutivo central y, sobre todo, a la ciudadanía y el Parlamento, para controlar y conocer las acciones que estos organismos llevan a cabo.
B. EL FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO
1. LOS INCENTIVOS DEL ADMINISTRADOR PÚBLICO
En la
actualidad, las reglas que rigen la Administración Pública Nacional no generan
incentivos que orientan a los funcionarios a gestionar los bienes y servicios
estatales de manera eficiente y eficaz. El marco de incentivos que opera sobre
los administradores públicos – desde el Administrador Federal de Ingresos
Públicos hasta el director de un hospital – no traduce claramente las funciones
del Estado en objetivos y metas a cumplir, ni controla a los funcionarios por
los resultados que alcanzan, sino más bien por el cumplimiento de las normas de
procedimiento. Asimismo, este marco restringe fuertemente su capacidad de
acción en cuanto a los recursos humanos y materiales disponibles, y no ofrece
premios o castigos en función de su desempeño. De esta manera, la calidad, la
eficiencia y la eficacia en la prestación de los bienes y servicios estatales,
queda sujeta a las voluntades personales de cada funcionario responsable más
que a una serie de parámetros objetivos que definan su gestión.
Desde nuestra perspectiva los incentivos de un administrador público dependen de:
- La explicitación de la misión del organismo, el diseño de estrategias y la fijación de objetivos.
- La modalidad de control de gestión, tanto formal como informal.
- Los niveles de autonomía en el manejo de los recursos humanos y materiales.
- La existencia de un sistema de premios y castigos.
1.1 La misión, la estrategia y los objetivos:
¬ La misión de un organismo es aquella que define las funciones de cada organización, atribuyéndole una razón de ser.
¬ En Argentina, ésta suele ser definida formalmente, mediante un decreto o una ley, pero no siempre coincide con la función real que termina cumpliendo el organismo.
¬ Más aún, guiados por la premisa que sostiene que en el Estado “el tamaño es poder”, los administradores públicos buscan ampliar el tamaño de sus organismos justificando la incorporación de funciones, y por lo tanto mayor presupuesto y personal, que exceden el marco de su misión original.
¬
La consecuencia evidente es la repercusión en términos
de eficiencia y eficacia en el cumplimiento de su misión, así como la
superposición de funciones entre organismos.
¬
Los administradores
públicos se encuentran con misiones y funciones difusas en las organizaciones
que conducen. Existen funciones superpuestas entre diversos organismos y
otras que abarcan a varios de ellos, sin una adecuada coordinación.
¬
La estrategia de un organismo es aquella
guía de acción que establece las prioridades que deberá tener en cuenta el
administrador público durante su gestión.
¬
En términos
generales, no están explícitamente determinadas las estrategias dentro de los
organismos de la Administración Pública, como tampoco resulta fácilmente
distinguible una estrategia global de gobierno.
¬
En aquellos
organismos en donde es posible distinguir una estrategia explícita, la misma ha
sido definida por el administrador, basándose en sus consideraciones propias
respecto de las prioridades del organismo, o en función de los problemas que
han emergido durante su propia gestión.
¬
Cabe señalar que la
falta de una estrategia a nivel global, dificulta el establecimiento de
estrategias coordinadas y complementarias en los distintos organismos.
¬ En cuanto a los objetivos, un primer paso en el establecimiento de pautas de definición de los mismos se dio en 1996 con el Decreto 928 del año 1996. Sin embargo, el importante paso adelante que se ha dado en la planificación estratégica no se ha institucionalizado, ni se han adoptado medidas de difusión de los logros obtenidos.
¬ No desconocemos el progreso importante que se ha dado en la materia, sin embargo, el principal motor de estos avances ha residido en la voluntad política individual de los responsables de llevarlos adelante.
La falta de una definición clara de la misión, estrategia y objetivos, impide efectuar un control de gestión basado en los resultados ya que no se puede responder a las preguntas de: ¿control sobre quién?, ¿con respecto a qué?, ¿sobre cuáles expectativas?. La razón, y el problema, radica en que no existe un sistema integrado que delimite áreas de responsabilidades exclusivas por unidad y objetivos específicos correspondientes a cada una de ellas según su nivel jerárquico.
1.2 El control
de la gestión pública:
En Argentina el
administrador público se encuentra sujeto tanto a controles formales como
informales. No obstante esta diferenciación entre formal e informal, vale
aclarar que ninguno de éstos controles está enfocado a los resultados de la gestión.
ü
El control no está orientado a los resultados:
¬ Desde el punto de vista del control formal, nuestro país cuenta en la actualidad con un marco normativo e institucional moderno y acorde al diseño de los países más avanzados en la materia (en especial EEUU y Canadá)[8].
¬ En tal sentido, representa un notable avance en cuanto al diseño jurídico-normativo de las funciones y atribuciones de las agencias encargadas del control de gestión en nuestro país.
¬
Sin embargo, en la práctica los controles se focalizan
en los procedimientos y no generan la responsabilización de los administradores
públicos por los resultados alcanzados durante su gestión.
¬
El control único y estricto
de esas reglas y procedimientos hace que el administrador se sienta amenazado
en cada paso que da, por lo que muchas veces tiene la motivación de no innovar.
Es decir, está más incentivado a cumplir con las normas que a tomarlas como
medios para cumplir con sus objetivos.
¬
Al no existir un
control de los resultados que complemente el de los procedimientos, el “buen
administrador” en Argentina no es el que logra que su organismo preste un buen
servicio a la sociedad, sino aquel que cumple con las normas al pie de la
letra.
La orientación del control de gestión hacia los procedimientos, la falta de información necesaria para llevar adelante controles orientados a los resultados, las deficiencias de los organismos de control y el débil control parlamentario, demuestran grandes falencias en lo que respecta al control de la gestión. De esta manera, no podemos dejar de mencionar la importancia que tiene la emergencia de mecanismos informales de control que complementan las instancias formales, y por sobre todo, la implementación de un control formal orientado a los resultados.
Los mecanismos de control social sobre la Administración Pública:
¬
En los últimos años, como respuesta a una creciente demanda social de
transparencia y eficiencia sobre el accionar público, comenzaron a
desarrollarse iniciativas con el objetivo de aumentar los niveles de
responsabilización de la Administración Pública ante los ciudadanos.
¬
Conceptualizados como mecanismos
de control social, las instituciones, programas e iniciativas destinados a
generar una mayor responsabilización de la Administración Pública ante la
ciudadanía pueden ser catalogados a partir de tres dimensiones: a) aquellos que
proveen al ciudadano de mecanismos de recepción de denuncias, quejas y reclamos
sobre acciones u omisiones de la Administración Pública en perjuicio de un
derecho o patrimonio, individual o colectivo; b) los espacios de participación
en la formulación de políticas o en la adopción de decisiones de interés
publico, o con afectación de algún interés colectivo; y c) los que promueven la
transparencia de la gestión pública, principalmente sustentados en la
generación de información sobre el accionar de las agencias públicas.
¬
Debemos destacar la relevancia que tiene la existencia de instituciones,
iniciativas, programas y actores que colaboran con la ampliación de espacios de
control social. No podemos dejar de reconocer su importancia como canales que
posibilitan un adecuado control por parte de la ciudadanía. Sin embargo, la
existencia de estos canales no es una condición suficiente.
¬
También es fundamental la generación y difusión de información sobre la
gestión pública, ya que es por medio de esta información que los ciudadanos
pueden ejercer un adecuado control sobre la Administración.
¬
En términos generales, el acceso a la información sobre la gestión en
los organismos públicos presenta muchas restricciones. Por un lado, los
organismos cuentan con una gran cantidad de información que no siempre se
encuentra a disposición del público. Por otro lado, no existe una clara
explicitación acerca de cómo la ciudadanía puede acceder a la información en
muchos casos. Finalmente, no se ha manifestado todavía una amplia conciencia,
desde el propio Estado, en cuanto a la necesidad de capacitar a los agentes públicos
para una correcta difusión de la información.
1.3
La autonomía del administrador en el manejo de
recursos humanos y materiales en vistas al cumplimiento de sus objetivos:
ü
Falta de
autonomía en la administración de los recursos humanos:
¬ El administrador público en Argentina tiene muy poca capacidad de manejo de los recursos que administra.
¬
Analizando el sistema de recursos humanos, el
funcionario público cuenta con una limitada capacidad de decisión sobre la
planta de personal a su cargo, sus mecanismos de designación de funciones,
promoción, capacitación, y remuneración, ya que la normativa vigente restringe
el campo de acción del administrador en estos aspectos.
¬
La falta de
autonomía para decidir acerca de la remuneración, capacitación, promoción,
evaluación y despido hacen que, en definitiva, el administrador público no
pueda utilizar mecanismos de premios y castigos sobre su personal. De esta
manera, se priva al administrador del uso de un elemento fundamental para
orientar los recursos humanos de cualquier organización en favor del
cumplimiento de sus objetivos.
ü
Falta de
autonomía en la administración de los recursos materiales:
¬
Las mismas rigideces surgen en relación al manejo de
los recursos materiales. Así, el administrador de un organismo público carece
de autonomía para incorporar los bienes y servicios que considera necesarios
para el funcionamiento diario del organismo, debido a la ajustada estructura
normativa.
¬ La Administración Central, a través de la Ley de Contabilidad Nº24.156, regula los procesos de compras de bienes y servicios, y la administración de bienes inmuebles dentro de cada organismo.
¬ La consecuencia más negativa de un sistema sumamente regulado es que el administrador público está incentivado a priorizar el cumplimiento de los procedimientos administrativos (las reglas), por sobre la eficiencia de las operaciones de compra. Más aún, la ineficiencia que surge de las reglamentaciones que debe cumplir un administrador no permite hacer frente a posibles prácticas corruptas.
Un modelo de gestión cuyo énfasis esté puesto en los resultados debería seguir un camino por el cual, una vez establecidos los objetivos y los indicadores de desempeño, el administrador disponga de amplia libertad para gestionar sus recursos. Los administradores no pueden ser considerados responsables de los logros o de los fracasos si carecen de las potestades necesarias para adoptar las decisiones que permitan alcanzar las metas establecidas.
1.4 Los mecanismos que actúan sobre el administrador para premiarlo o castigarlo por su desempeño:
La existencia de motivaciones para el desarrollo de una actividad depende de numerosos factores vinculados con el individuo, el medio, los estímulos que genera la organización, la retribución y, en gran medida, el reconocimiento público. En este sentido, vale la pena aclarar que cuando hablamos de incentivos, estos no se limitan a las retribuciones salariales, sino que también se tienen en cuenta aquellos mecanismos que pueden servir como estímulo para actuar de una manera determinada. Hacemos referencia, específicamente, a aquellos mecanismos que permiten gratificar o sancionar el desempeño de los administradores públicos de acuerdo hayan alcanzado o no los objetivos preestablecidos.
¬
En Argentina, el principal problema radica en que el
administrador de un organismo recibe muy pocas recompensas por haber hecho una
buena gestión y rara vez es sancionado en el caso contrario.
¬
El primer
desincentivo con el que se encuentra un administrador cuando asume la dirección
de un organismo público, es la incertidumbre acerca de su estabilidad en el cargo. La posibilidad de perderla no está
asociada al mejor o peor desempeño, sino más bien a cuestiones políticas. El
hacer bien las cosas no asegura la permanencia ni la promoción, del mismo modo
que un mal desempeño no es causa directa de remoción.
¬
Tampoco la remuneración que recibe el administrador
actúa como premio o castigo a su desempeño o lo compensa por la incertidumbre
respecto de la estabilidad y la promoción.
¬
En cuanto a la
posibilidad de ascenso como incentivo para el buen desempeño del
administrador, en la actualidad esta posibilidad no está vinculada a cuestiones
de productividad.
¬
Con respecto a las
posibilidades de formación como incentivo para el buen desempeño del
administrador, tampoco se observan muchas avances. Si bien en la actualidad
existen muchas posibilidades de capacitación a través de becas para cursos en
nuestro país y en el exterior, en la mayoría de los casos esta información no
está a disposición del administrador.
¬
El prestigio social es otro de los
incentivos propios de la posición pública de un administrador. Sin embargo, en
Argentina es difícil que la sociedad pueda valorar su imagen porque no hay una
fluida comunicación entre los organismos y sus beneficiarios o contribuyentes.
Esto se debe, en parte, a la ausencia de mecanismos sistemáticos de difusión de
los resultados de gestión. En consecuencia, este hecho hace que el conjunto de
la ciudadanía tienda a transplantar el concepto o imagen que se tiene del
aparato burocrático en general a los agentes públicos en particular.
La falta de mecanismos que otorguen premios y castigos en función del desempeño de los funcionarios públicos, no permite revertir una situación caracterizada por la carencia de incentivos a actuar de manera eficiente y eficaz.
2. LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS
HUMANOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL
Si se tiene en cuenta el conjunto de los recursos humanos de la Administración Pública Nacional, se advierten grandes divergencias en cuanto a los distintos regímenes de empleo, a la capacitación de los funcionarios, y a los niveles salariales, entre otros aspectos. Por su parte, los mecanismos de selección de los funcionarios, en la práctica están más vinculados a criterios políticos que a cuestiones de capacidad técnica y profesional. Esto puede ser resultado de la falta de un efectivo sistema de concursos para acceder a puestos en la Administración Pública.
PROPUESTAS: ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO
En función del diagnóstico acerca del diseño y funcionamiento del Estado actual, planteamos una propuesta de modernización del Estado, tanto desde su aspecto organizacional como desde los mecanismos que impactan sobre su funcionamiento.
A. DISEÑO Y ORGANIZACIÓN DEL PODER EJECUTIVO[9]
ü
Máxima
coordinación y eficiencia para el diseño e implementación de las políticas
públicas:
¬
Dada la lógica de funcionamiento del Estado, y
de la política, en la Argentina, la única forma de asegurar coordinación en las
políticas que apuntan a un mismo objetivo es poniendo toda la responsabilidad
bajo un mismo Ministerio.
¬
Por ello, con el objeto de maximizar la
complementariedad en torno a temáticas que requieren mayor coordinación,
nuestra propuesta apunta a un diseño del Estado, basado en cuatro Ministerios: de Desarrollo Humano, de Gobierno, de Producción y
Empleo, y de Relaciones Exteriores y Defensa.
¬
En pos del objetivo del objetivo de una mayor
coordinación para el diseño y la gestión de políticas, reagrupamos el 50% de
las unidades políticas[10]
que si bien no constituyen Ministerios, tienen dependencia directa ante el
Presidente.
ü
Reducción en la
cantidad de niveles de decisión política:
¬
En el
diseño de Estado que proponemos, se reduce la pirámide de decisiones tanto en
el nivel político como en el de apoyo técnico.
¬
En el
marco de la reorganización de estructuras que la propuesta promueve, se elimina
un nivel de intermediación en la formulación de políticas. Esto, por un lado,
concentra la responsabilidad del proceso de diseño de las políticas en dos
niveles políticos: el Ministro y el Secretario de la cartera respectiva.
¬
En lo
que respecta al nivel político de la Administración Central, la medida da lugar
a la existencia de una Jefatura de Gabinete, 4 Ministerios, 4 Secretarías
Presidenciales y 23 Secretarías Ministeriales, lo que implicarían 32 unidades políticas por debajo del
Presidente y Vecepresidente.
¬
Por su
parte, en la actualidad la estructura política del nivel central está
conformada por una Jefatura de Gabinete, 10 ministerios, 8 Secretarias
Presidenciales, 36 Secretarías Ministeriales y 68 Subsecretarías, sumando un
total de 123 unidades políticas por debajo del Presidente y Vicepresidente de la Nación.
Del análisis de ambas estructuras,
podemos advertir que en nuestra propuesta se simplifican 91 unidades
políticas en la Administración Central, equivalentes al 74% de la cantidad de
unidades preexistentes. Esto permite aumentar notablemente la capacidad de
coordinación y gestión del diseño de políticas. Por otro parte, la estructura
propuesta origina un ahorro de importantes dimensiones, conformado por la
reducción de cargos políticos jerárquicos, de gabinetes de asesores, de gastos
operativos y de personal temporario.
ü Reducción en la cantidad de unidades administrativas de apoyo técnico:
¬ Además de la simplificación de estructuras políticas y de la búsqueda de mayor coordinación, la propuesta apunta a jerarquizar el rol de las unidades de apoyo técnico para el diseño de políticas. En la actualidad, esta tarea es llevada a cabo por Direcciones Nacionales, Direcciones Generales, Direcciones Simples, Jefaturas de Departamentos y otras unidades.
¬ La jerarquización de este tipo de unidades se sustenta en dos pilares: por un lado, al simplificar la toma de decisiones en el nivel político, las unidades de apoyo técnico adquieren mayor importancia estratégica, ya que su nivel de reporte es directamente ante el Secretario respectivo. Además, la propuesta contempla la simplificación de las diferentes denominaciones y rangos que en la actualidad estas unidades tienen, definiendo la existencia de dos tipos de unidades: Direcciones Nacionales y Direcciones Simples. Esta última medida contribuye, tanto a la simplificación de estructuras, como a la homogeneización de niveles de interlocución por debajo de las estructuras políticas de la Administración Central.
ü
La reorganización de los gabinetes de asesores de los funcionarios
políticos y técnicos:
¬
Con respecto a los
Ministros (incluyendo Jefe de Gabinete), asignamos un gabinete de 5 asesores.
¬
En cuanto a los
gabinetes de asesores de los secretarios, les asignamos 3 asesores.
¬
Con relación a las
Direcciones Nacionales, proponemos un gabinete de 2 asesores.
ü
La reorganización del personal temporario:
¬
En el caso de los
Ministros (incluyecdo Jefe de Gabinete), asignamos 4.
¬
Con respecto a los
Secretarios, asignamos 4.
¬
En cuanto a los
Directores Nacionales, asignamos 3.
¬
En las Direcciones
Simples, asignamos 2.
ü
Reducción en el monto destinado a los servicios técnicos y profesionales (personal contratado):
¬
En la Administración
Central, planteamos una reducción del 48% de las partidas destinadas para estos
efectos, tomando en cuenta la significativa reducción de la complejidad
organizacional del Poder Ejecutivo Central.
¬
En la Administración
Descentralizada, proponemos una reducción del 25%.
ü Redefinición de las unidades destinadas a la Gestión Presupuestaria y Administrativa:
¬ La segunda Reforma del Estado unificó las funciones de gestión presupuestaria y administración de recursos humanos en las Subsecretarías de Coordinación de cada Ministerio.
¬ La propuesta aquí desarrollada mantiene la unificación de estas funciones, transformando las Subsecretarías de Coordinación en Gerencias de Coordinación Administrativa y Técnica (GCAT). Si bien en el diseño propuesto se respeta el objetivo de unificación funcional de la gestión presupuestaria y administrativa, las nuevas GCAT presentan algunas diferencias respecto de las Subsecretarías de Coordinación.
¬ Las GCAT dependen funcionalmente del Ministro, aunque bajo la forma de una Unidad de Apoyo Técnico de la gestión del Ministerio.
¬ El nuevo diseño ministerial permite reducir en un 50% la cantidad de unidades burocráticas destinadas a la gestión presupuestaria y administrativa. Esto se traduce en un ahorro de gasto operativo, cargos jerárquicos y contratos.
ü
Separación clara
entre las áreas de diseño e implementación de las políticas públicas:
¬ Nuestra propuesta plantea un diseño del Estado sustentado en la clásica división entre política y administración formulada por primera vez por Woodrow Wilson en 1887[11].
¬ En tal sentido, en el diseño del Estado propuesto, la Administración Centralizada está compuesta por aquellas unidades de carácter eminentemente político (Jefatura de Gabinete, Ministerios y Secretarías), acompañadas de sus unidades de apoyo técnico (Direcciones Nacionales y Simples), constituyendo éstas últimas el conocimiento permanente del Estado frente a la inestabilidad propia de los funcionarios políticos.
¬ Por su parte, la Administración Descentralizada está compuesta por los actuales Organismos Descentralizados y Entes Reguladores, las Empresas Públicas de composición mixta y otros entes.
¬ A su vez, proponemos transferir a la estructura descentralizada (agencializar) un conjunto de funciones relacionadas con la producción de bienes y servicios hoy ubicadas en la Administración Central. Algunas de éstas implican la generación de nuevos organismos y otras se insertan en los organismos ya existentes.
a)
Los Organismos Descentralizados estarán
conducidos por un Presidente o Director Ejecutivo, dependiendo de la
denominación del cargo existente en la Ley o Decreto de creación.
b)
En aquellos Organismos donde exista un
directorio con representación de sectores de la sociedad relacionados con la
misión del organismo, definidos por Ley o Decreto, se respetará esta
representación. La misma se ejercerá en forma ad honorem, a menos que existan
razones justificadas que requieran de una asignación presupuestaria para la
representación de intereses sectoriales.
c) En
aquellos Organismos que, por su envergadura presupuestaria, requieran de mayor
complejidad en el nivel de conducción, se agregará a la figura del Presidente
el cargo de Director Ejecutivo o Gerente General. En este caso, la relación con
el Ministro o Secretario de reporte recaerá en la máxima autoridad del
Organismo.
d) En
el caso de Consejos Nacionales se conformará un ámbito donde participarán los
funcionarios provinciales responsables de la temática en cuestión. Este ámbito
tendrá responsabilidades de coordinación de acciones y de asesoramiento, no de
co-conducción del Organismo.
e) En
los Organismos Reguladores, se mantendrán los esquemas de conducción colegiada
bajo la modalidad de directorios
rentados.
ü
Unificación de
organismos descentralizados con funciones similares o complementarias:
¬ En nuestra propuesta sobre organismos descentralizados planteamos la fusión o unificación de organismos que en la actualidad cumplen funciones similares o presentan superposición de objetivos[12], de modo tal de mejorar la eficiencia en la gestión y simplificar el costo de la conducción política de estos organismos.
¬ Así, de los 74 organismos que componen actualmente la Administración Descentralizada, el diseño propuesto, basado en la fusión de organismos y en la agencialización (o transferencia) de algunas funciones antes centralizadas[13], plantea un universo de 65 Agencias.
A continuación presentamos, en función de nuestra propuesta de organización del Estado, las misiones o funciones de la Jefatura de Gabinete, de los cuatro (4) Ministerios y de la Secretaría General y de Prensa y Difusión:
Jefatura de Gabinete de Ministros
“Es responsable de la coordinación general de la acción de gobierno. Debe monitorear la gestión de los Ministros en el cumplimiento de sus objetivos y garantizar la coherencia en las decisiones de las diferentes áreas del gobierno .”
Ministerio de Gobierno
“Entenderá en la relación del Gobierno Nacional con los estados provinciales, los partidos políticos y con los actores de la sociedad civil, contribuyendo al fortalecimiento de la democracia en todos los ámbitos y garantizando la seguridad interior. Por otra parte, será el ámbito específico para garantizar la plena vigencia de los derechos humanos.”
Ministerio de Producción y Empleo
“Entender en la promoción del desarrollo equitativo de la economía, generando nuevos puestos de trabajo y, asegurando condiciones dignas de trabajo y retribución.”
Ministerio de Desarrollo Humano
“Concentra las áreas del Poder Ejecutivo Nacional que tienen injerencia directa sobre el diseño de las políticas destinadas a garantizar la equidad e igualdad de oportunidades para el desarrollo integral de la persona.”
Ministerio de Relaciones Exteriores y Defensa
“Tendrá por misión mantener las relaciones con el resto del mundo y promocionar la producción nacional en el mercado mundial. Por otra parte, será ámbito específico para garantizar la seguridad exterior del Estado y la defensa de los ciudadanos, contribuyendo al afianzamiento de las relaciones de cooperación con otros países.”
Secretaría General
“Cumple un importante rol de apoyo personal al Presidente de la Nación en sus actividades cotidianas. En tal sentido, asume un conjunto de responsabilidades destinadas a comunicar las decisiones del Presidente de la Nación al Jefe de Gabinete y a los Ministros.”
Secretaría de Prensa y Difusión
“Tendrá por misión efectuar la comunicación de la acción de gobierno y administrar los medios públicos .”
3.B EL FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO
LOS INCENTIVOS DE LOS ADMINISTRADORES
El rediseño
del funcionamiento del Estado debe enfocarse en la generación de un adecuado
marco de incentivos para los administradores. Esto requiere implementar un
sistema de gestión por resultados, cuya filosofía puede ser resumida en la
siguiente premisa: Fijar los objetivos de
los administradores públicos de manera precisa y cuantificable, controlar su
cumplimiento, proveerles las herramientas y los recursos para alcanzarlos y
premiarlos o castigarlos en base al cumplimiento o no de tales objetivos.
Para ello, nuestra propuesta de funcionamiento del Estado se basa en la implementación de un sistema de gestión por resultados a partir de los siguientes aspectos:
¬
Precisar los criterios de nombramiento de los
responsables ejecutivos de los organismos descentralizados.
¬
Definir claramente la misión, la estrategia y los
objetivos de los organismos. En este sentido.
¬
Perfeccionar los mecanismos de control de gestión,
formales e informales, enfocados en los resultados.
¬
Dotar a los administradores de mayor autonomía en el
manejo de los recursos humanos y materiales.
¬
Implementar un adecuado sistema de premios y
castigos.
La principal herramienta para llevar adelante la reforma que proponemos en términos del funcionamiento del Estado Nacional es el Contrato de Desempeño entre el político y el administrador. En este sentido, si bien nuestra propuesta plantea una clara diferenciación entre los ámbitos de diseño e implementación de políticas, no desconocemos la importancia del trabajo conjunto, lo que presupone la alineación de objetivos entre ambos.
Debemos referirnos nuevamente al carácter integral de nuestra propuesta. En este sentido, para llevar adelante las propuestas de funcionamiento en la Administración Pública Nacional, es necesario realizar conjuntamente las modificaciones en términos organizativos. Para ello, es preciso contar con una organización que diferencie claramente las funciones de diseño de políticas de las funciones de provisión de bienes y servicios, ya que sobre los organismos que lleven adelante estás últimas funciones (las agencias descentralizadas), serán aplicados los principios de gestión por resultados.
[1] Przeworski, Adam: On the Design of the State: A
principal-Agent Perspective, New
York University, 1996.
[2] Iacovello, 1998.
[3] Debemos reconocer la participación de otros actores en este proceso como por ejemplo el Congreso.
[4] Fundación Grupo Sophia – CIPPEC: Informe sobre Presupuesto 2001. Buenos Aires, 2001.
[5] Más del 50% de estos agentes pertenecen a las Fuerzas Armadas (FFAA) y Fuerzas de Seguridad. Esta cifra tiene en cuenta los 30.000 agentes que se apegaron al retiro voluntario en el año 2000. Fuente: Los Recursos Humanos de la Administración Pública Nacional 2000, Dirección Nacional de Organización, Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros.
[6] La estructura de toma de decisiones de gran parte de los Organismos Descentralizados incrementa aún más esta complejidad.
[7] Fuente: Los Recursos Humanos de la Administración Pública Nacional 2000, Dirección Nacional de Organización, Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros.
[8] A partir de la Ley 24.156,
denominada Ley de Administración
Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional, se
establecieron nuevos sistemas de control internos y externos del Sector Público
Nacional (incluyendo un régimen de responsabilidad en la obligación de los
funcionarios de rendir cuentas de su gestión). Esta ley está parcialmente
inspirada en el modelo americano, el cual establece la existencia de una
oficina dependiente del Parlamento para el control externo (en nuestro país, la
AGN) y una agencia del Poder Ejecutivo para la gestión presupuestaria y el
control interno (estas funciones están divididas, en nuestro caso, entre la
Secretaria de Hacienda y la SIGEN, respectivamente).
[9] En el Anexo, presentamos la estructura del Estado resultante a partir de los principios propuestos en este apartado.
[10] Para un descripción detallada, ver el apartado sobre la Estructura del Estado.
[11] Woodrow Wilson, The Study of Public Administration,
Political Science Quarterly, 1887.
[12] Estas fusiones son explicadas a continuación, en el apartado de estructura y organigrama del estado.
[13] En este caso estamos haciendo referencia a la propuesta de agencialización que presentamos anteriormente.