LA CRISIS, EL AJUSTE Y LA REFORMA DEL
ESTADO
En medio de una crisis socio económica sin parangón en la historia de nuestro País, la propia crisis del Estado en aún más evidente por su ausencia en las imprescindibles medidas paliatorias que se generan. Ante ello, la respuesta más rápida es el Ajuste, un nuevo ajuste.
El argumento es la velocidad de respuesta, pero la miopía es esa respuesta en momentánea y en un determinado lapso, que es cada vez mas corto, el problema se presenta de nuevo.
Ante ello debemos propugnar por una medida de fondo, que no necesariamente tiene efectos a largo plazo, pero que cuando se den esos efectos estos serán permanentes.
Este trabajo pretende presentar en forma de teorema sui géneris este problema, básicamente a los efectos de dejar sentado que el tema Reforma del Estado, como proceso profundo y extensivo en tiempo y espacio, no es una utopía pasada de moda, si que es un déficit histórico. Es más, podríamos arriesgar aquí que ese déficit es uno de los causantes de la crisis. Fundamentalmente, a través del impacto de su ineficiencia, tanto en términos del efecto del Déficit Fiscal en el sistema económico como de su ausencia en la contención de los afectados en el contexto social.
Se puede decir que el lado positivo de toda crisis, ya sea económica, política o social en general, es que expone en forma indubitable los déficits que tenemos las sociedades para resolverla y para afrontar las demandas, mas bien sobredemandas, que estas generan.
En efecto, tomando el caso de la que en este fin de siglo afrontamos, podemos ver que las necesidades de servicios elementales como la salud y la seguridad, se elevan y no tienen respuestas; que la red, el entretejido social que habitualmente contiene a los marginados, que por otro lado son cada vez más, no existe; que el cuestionamiento al sistema político es directamente preocupante, mas allá de que la corrupción alimenta esta idea en cierta parte, pero que también los medios mezclan todo en una bolsa y no resaltan mas que lo negativo; que como contrapartida no existe un procesamiento en la justicia de ninguno de los hechos deleznables que día a día se denuncian; y finalmente el mayor de todos los males, que es causa y consecuencia de la crisis, una desocupación elevada mas allá de lo controlable desde las políticas sociales, se retroalimenta sinérgicamente con los otros elementos profundizando aún mas la inestabilidad social.
Entonces se ven innumerables reclamos sobre el mal servicio que recibe la población en los hospitales por ejemplo, "sobredemandados" por la población que antes recurría a la medicina privada y ahora, pauperizados, debe atender sus necesidades en la salud pública. La gente reclama el "mal" control de los "malos" servicios privatizados, cuyas deficientes performances hasta llegan a causar verdaderos desastres con pérdidas humanas y materiales inestimables. La educación no termina de acomodarse, Ley de por medio, impuestos específicos mediante, en fin aberraciones por todos lados. La seguridad es una cuestión del sálvese quien pueda o quien tenga contratada una empresa privada.
Los ejemplos pueden seguir, pero son suficientes para exponer que la situación no se compone sola, o como algunos dirían: el mercado esto no lo soluciona.
Lo positivo como decíamos, es que a partir de un análisis como este, se detectan las acciones que serían efectivas para afrontar y resolver esas "sobredemandas", acomodando el escenario para solucionar la crisis actual y afrontar eficazmente las que se den en el futuro. Es decir desde un punto de vista científico se toma a la realidad como modelo de estudio.
Y, en este sentido, a partir de los emergentes principales destacados respecto de la crisis que actualmente sufrimos, podemos decir que el mayor déficit que presenta hoy es la incapacidad del aparato del Estado para dar respuestas que la población necesita.
Crisis social y económica, menores recursos por recaudación, igual o peor ineficiencia estatal, mayor déficit fiscal, que es lo más fácil?, El AJUSTE. Pero es la solución, quizás una pasajera, pero definitivamente no la de fondo que solucione esto de una vez y para siempre.
Primeramente debemos establecer las DIFERENCIAS entre lo que entendemos por AJUSTE y la acepción que le vamos a dar aquí a la REFORMA ESTRUCTURAL.
Entendemos que el sustento fundacional que debe destacarse son los Recursos Institucionales Empleados para su implementación. Por un lado se recurre a los poderes de emergencia, a partir de políticas de intervención transitoria, mientras que por el otro se generan reformas institucionales, con medidas profundas que tienden a ser permanentes.
Una dimensión importante en este análisis es el Grado de Urgencia que impone la situación y que, según la opción, genera Políticas Reactivas, es decir responder a los problemas con medidas de necesidad/urgencia, antes que preverlo a partir de generar Políticas Proactivas, las que basadas en una conveniencia práctica nos introduzcan mas en el universo de la planificación alejándonos de la improvisación como método.
Otra cuestión que las distingue es el Potencial de Cuestionamiento que generan ambas basados en un caso en antagonismos relativos, es decir que generan unidad ante un peligro común pero transitorio, mientras que en el otro caso los antagonismos son de carácter absoluto, donde se encuentran posiciones con diferenciación creciente en función a los intereses que se tocan. Esto se da en función del Nivel de Impacto de cada una, ya que unas afectan temporariamente a todos y en todo, mientras que otras afectan definitivamente a algunos en algo.
En síntesis, en términos de resultados, podemos esperar del AJUSTE, efectos Transitorios que básicamente son Negociables, mientras que de una REFORMA ESTRUCTURAL se pueden obtener cambios Definitivos que son No Negociables, por lo menos en términos teleológicos.
Es entonces, que uno se plantea que así se tiende a hacer que el actor principal en cualquier sistema económico-social del mundo, que es responsable del equilibrio social, cumpla, por lo menos, con su cometido básico. Es decir que sea eficaz en palear la crisis, atenuar sus efectos, reconstruir el tejido social, atender a las víctimas, perseguir a los victimarios, etc., etc.; ya que por otro lado sería demasiado que le pidamos en una primera instancia que lo haga con la menor cantidad de recursos posible o que con los que actualmente cuenta logre la mayor cantidad de objetivos posible, es decir que sea eficiente. O, no sería demasiado?
Porque, como se puede deducir de la lectura hasta aquí se esta tratando de exponer que la respuesta no es el ajuste sino un verdadera y profunda reforma del estado.
Desde la instalación del tema en la opinión publica, allá por 1986, se han dicho y hecho innumerables cosas en su nombre.
Si entendemos por esto a una acción estratégica en torno a la implementación de una profunda transformación de las estructuras y de los sistemas de gestión del Estado, tomado este como Organización que es, con el fin de que optimice su desempeño para adecuarse al rol que el Poder político le dé y al que la sociedad le demande, en estos y en todos los tiempos, lo dicho al respecto ha tenido diverso eco y lo hecho en su nombre ha tenido un relativo impacto de distintos niveles.
Una rápida revisión de lo dicho lleva a uno a recordar que la discusión en los medios se centraba en un eje: privatizaciones si o privatizaciones no y siempre enfocado en el ámbito nacional. Mientras tanto nunca se ha tratado, mas que aisladamente o enfocada desde la perspectiva de los especialistas, la efectividad de los servicios que presta el Estado a la población en forma directa. Como tampoco es un tema tratado profundamente, ya que se limita en la queja la participación de los comunicadores sociales y por lo tanto de la opinión pública, la eficiencia en uso de los recursos que ese mismo pueblo le confía, tanto sea a nivel nacional como en sus expresiones locales o regionales.
Pero, se han investigado las opciones? Se han presentado los ejemplos de gestión eficiente? Se han exigido las reformas necesarias? Se ha apoyado y difundido la obra de quienes están impulsando este cambio?
Se ha tomado en cualquier nivel la decisión política de transformar lo público estatal de un cultura burocrática a una cultura de gestión pública, diría Michel Crozier?
En cuanto a lo hecho, entre las acciones desarrolladas a fin de producir ese cambio que planteábamos antes, se pueden encontrar algunas positivas por lo menos a nivel herramental, pero en la mayoría de los casos sin esa decisión política que hablamos antes. Ejemplos de ello son: nuevos sistemas de administración financiera y control, procesos de descentralización en distintos grados, reforma de sistemas de administración y gestión de personal, investigación de temas relacionados con políticas publicas, selección y capacitación de personal que motorice ese cambio, etc.
Es necesario decir entonces que estas acciones son esfuerzos no integrados, no constituyen para nada una política coherente, generalizada y con el imprescindible apoyo político de los más altos niveles.
Tampoco es exigido por la sociedad por otro lado, mas allá de la queja puntual respecto de cualquier mal servicio recibido o tortura de trámite realizado, quizás por esa falta de tratamiento en la opinión pública que mencionamos antes.
Tan es así que, la citada eficacia del Estado en su accionar, como la eficiencia en el uso y la asignación de recursos públicos, solo ha surgido últimamente en los medios. Sin ser tratado en forma integral, el tema es impulsado por la crisis económica y de recursos y la mayor demanda que esta genera de la ayuda estatal, como decíamos antes un aumento cuyo origen está en los de sectores de la población que antes no la necesitaban y hoy han visto disminuir su nivel o calidad de vida.
Es decir, la realidad se ha vuelto más compleja, más exigente, porque lo que presiona por sistemas de gestión pública que atiendan esas mayores demandas en forma más flexible y con los mismos o menores recursos y ha expuesto entonces a la vista de todos, algo que sólo algunos preveían hace tiempo: el Estado no puede responder a ese nuevo escenario sin un cambio realmente profundo.
Es indudable que existen mayores y más complejas demandas por parte de la Sociedad hacia el Estado, no importa porque en todo caso, si que es cierto y que se incrementan día a día. Y más allá de si los recursos asignados son pocos o muchos, son los que son y aparentemente no alcanzan y el AJUSTE es una mera solución coyuntural.
Es imposible pensar en obtener mayores niveles de asignación de los mismos, sobre todo considerando el regresivo sistema impositivo argentino y la imposibilidad política que esto cambie en un futuro próximo. Es más, la recaudación es menor de la que debiera ser, en parte por la incapacidad de recaudación de los organismos pertinentes y en parte por la obvia reducción de la actividad económica.
Por lo tanto, como cierra el esquema de razonamiento que se venía desarrollando? Porque Reforma del Estado si, ajuste no?
La crisis genera mayores demandas hacia el Estado, este no puede responder por limitaciones propias, tanto organizacionales como de recursos presupuestarios. Por otro lado recursos no hay mas, y puede que haya menos, tampoco se puede elevar la carga impositiva a la población para nivelar esto y no son soluciones ni las privatizaciones ni la reducción de personal en forma masiva.
El esquema cerraría con un cambio del escenario en forma naturalmente evolutiva o que este se dé en alguno de los actores y que este genere ese cambio, pero cual es el indicado?, a quien le corresponde?, al mercado?
El actor que debe adaptarse y generar ese cambio es necesariamente el Estado en todas sus formas y expresiones. Nación, Provincia, Municipio, servicios, asistencia social, control, en todo.
Una respuesta del Estado adecuada a este escenario solo puede darse a partir de un cambio profundo en términos de organización del trabajo y sistemas de gestión, ya que es responsable ineludible de hacer frente a ello.
Esto tendría como primer impacto que el Estado busque ser eficaz, esto es que cumpla su cometido en el actual esquema de asignación de recursos. Luego se buscaría reducir o eliminar los numerosos despilfarros que se dan en el accionar diario de la Administración Publica, es decir ser eficiente, de manera de reasignarlos en las áreas deficitarias. En muchos casos los efectos serían simultáneos, es decir al buscar ser eficaz se lograría ser eficiente al mismo tiempo.
Si se repasan algunas medidas de las presentadas como más efectivas para producir el "ajuste" o los tan mentados "recortes", se pueden observar concretamente su ineficacia.
Como una de las medidas paradigamáticas en esto de la Reforma del Estado vemos que las privatizaciones no fueron ni son una solución en ningún sentido. No tuvieron un impacto significativo en términos de obtención de recursos mas allá de eliminar ciertos déficits puntuales, mientras que en muchos casos como el de los ferrocarriles además eso no fue así y hoy generan una erogación tan significativa como entonces. Además, en todo caso, no se trata aquí de cuestiones o temas que el estado pueda delegar, de ninguna manera.
Otra vedette es la reducción masiva de personal, respecto de lo cual entendemos que tampoco es la solución, por dos razones. Primero, el problema social que ocasionarían despidos numerosos en regiones donde la desocupación es elevada sería incontrolable y, segundo, sobre todo resulta una solución “de caja” y/o parcial en todo caso, se gastaría menos posiblemente mientras que abriría flancos en áreas donde se necesita ese personal y puede ser reasignable mediante una reubicación laboral.
Vale la pena señalar también que los "gestos" de reducción de los sueldos de funcionarios políticos, o de revisión de ciertos contratos de locación de servicios, de asesores o consultores, que por otro lado pueden estar aportando cosas positivas desde lo gestual, no son mas que una gota de agua en el mar. No tienen otro peso entonces que el que la demagogia le puede asignar.
Los problemas del sistema previsional, que genera mas y más déficits, no son afrontados con medidas de fondo, es decir a largo plazo. Hace años que se amenaza con la transferencia a la Nación de las Cajas de Jubilaciones de las Provincias, en el caso de Santa Fe y de otras Provincias esto no se hace, pero tampoco se toman medidas concretas para solucionar al problema.
Será porque cualquiera de ellas es a largo plazo y, por lo tanto, no tiene efecto político inmediato?. Es más fácil desgarrarse las vestiduras cada tanto con legislación de emergencia previsional, de emergencia económica, etc., cuantas se han visto en poco tiempo, vivimos de emergencia en emergencia.
Como planteamos antes, existe una preocupación al respecto que ha generado algunas acciones puntuales de reforma. Podríamos mencionar de los sistemas de recaudación y fiscalización de los recursos públicos para mejorar los ingresos como primera medida, redefinir la organización y reducir los costos operativos de los servicios de salud y educación para transferirlos a mejoras al personal e inversión en infraestructura, encontrar formas de reubicación de personal del nivel central para reemplazar efectivos de seguridad que cumplen tareas administrativas y estos asignarlos a tareas operativas, conservar los ingresos provenientes de empresas estatales u organismos descentralizados y desarrollarlos con una perspectiva empresarial su performance, entre los principales.
Pero el lector podrá a esta altura esgrimir el argumento: A nivel de razonamiento puedo estar convenciéndome, pero en lo concreto, los recursos donde están? de donde se los saca?
Existen numerosos casos seguramente para traer aquí, pero me permito presentarles los siguientes que toman como objeto de estudio la estructura de la Administración Pública de la Provincia de Santa Fe, los que se constituyen en ejemplos que coadyuvan a demostrar el planteo que estamos haciendo. Algunos son sólo proyectos, pero cada uno cuenta con su correspondiente justificación económico financiera a la que el lector podría acceder de querer profundizar en ello. A continuación los presentamos de mayor a menor en términos de su impacto presupuestario, destacando al respecto que ninguno es despreciable por su monto ya que todos contribuyen a la causa.
CASO 1: Atención Primaria y
Descentralización en el Sistema de Salud.
Actualmente el Sistema de Salud en nuestra provincia cuenta con una incipiente política de Atención Primaria de la Salud, es decir una forma de anticiparse a los problemas en ese orden al centrar los esfuerzos en la promoción y protección en los centros periféricos, antes que en la recuperación y la rehabilitación en los hospitales. Tomando un solo ítem de los que serían impactados por una acción de este estilo, el caso de la atención en consultorio externo, la reducción de los costos unitarios de las consultas implicaría un ahorro del orden de los $ 40 millones anuales respecto del modelo actual. Esto se produce al reducirse ese costo unitario en los consultorios periféricos respecto de las consultas actuales en los Hospitales base. Deberíamos agregar a esto los efectos en la reducción de los gastos hospitalarios generados a partir de los que decíamos antes, al no anticiparse a la enfermedad esta aparece y debe ser restituida en un hospital, costos de internación, medicamentos, etc. Todo esto amparado, por su puesto, por una mayor efectividad de la política de APS.
Del otro lado del presupuesto, es decir de desde los ingresos, existe en carpeta hace varios años un Proyecto de Reingeniería de la API, que oportunamente fuera aprobado por el Banco Mundial para su financiamiento. El mismo se basa en dos ejes: aumento de las bases impositivas y mejoramiento del sistema de recaudación, todo sustentando en un cambio organizacional profundo que le dé sustentación en el tiempo.
Este proyecto fue costeado en $ 8 millones y de acuerdo a las estimaciones se recuperaba la inversión en dos años con el aumento de la recaudación. Luego ese monto se incorporaría a la reducción del déficit. Si bien data de muchos años en carpeta, siempre postergado, actualmente se ha retomado, por lo que se espera que se mantenga dentro de los cánones del proyecto original. Sobretodo, en cuanto a la condición de sustentabilidad temporal de los cambios implementados, que otorgan las reformas estructurales que aquí propugnamos.
CASO 3: Caja de Jubilaciones y
Pensiones.
Un caso en el que se puede decir que se presentan ambos extremos de la cuenta, es decir ingresos y egresos es el de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia. Hace muchos años que el déficit de la Caja es uno de los mayores incidentes en el quebranto del presupuesto provincial, mas aún a partir de la decisión política de mantenerla en la órbita provincial. Aún así los proyectos globales, integrales, fueron postergados varias veces. Como consta en los estudios encargados a expertos tributaristas, con ciertas reformas estructurales y de formas de financiamiento, el déficit se reduciría a cero en unos 10 o doce años, quizás el tiempo que ha llevado llegar hasta aquí con reformas parciales, o intentos de ello. Es sabido que es difícil en el Estado algo que debería ser materia habitual: tomar decisiones a largo plazo, es decir decisiones de estado y no decisiones de gobierno. Aún así actualmente se están llevando a cabo reformas parciales que hasta el momento han tenido un impacto del orden de $ 700.000. Estas reformas se han centrado en medidas como una reingeniería de procesos, actualización de la base de activos, depuración de la base de pasivos, entre las más importantes. Estas medidas son positivas por cierto, pero se debería esperar que las mismas sean parte de una reforma integral y definitiva.
CASO 4: Reingeniería de la
Imprenta Oficial.
La Imprenta de la provincia venía padeciendo de una crisis institucional grave originada en dos problemas profundos: al sistema de producción basado en la función de plomo y a su esquema productivo burocrático anquilosado. Hace unos años se implementó un Programa de Desarrollo Institucional que en primer lugar puso “orden y limpieza” eliminando los problemas de contaminación por plomo y cambiando el sistema productivo. Luego replanificó el uso del espacio físico readecuándolo enfocado al proceso productivo y a una mejora tecnológica. La tercera parte no llegó a implementarse completamente, estaba enfocada a la instauración de un sistema de gestión de la calidad y fue suspendida por razones externas. Aún así el primer año se duplicó la producción y el segundo continuó el aumento en un 50%, produciendo un impacto presupuestario de ahorro en el gasto en papelería e impresos. Esto, medido respecto de los precios que el Estado pagaría en el mercado, genera una mejora de $ 200.000 anuales, que será mayor de centralizar todos los trabajos que hoy se tercerizan por razones tecnológicas.
CASO 5: El uso del Servicio de
Correos para la APP.
Un proyecto de menor orden, es el que atiende a la reforma integral del uso de los servicios de correspondencia, encomiendas y mensajería por parte de los distintos organismos de la Administración Pública Provincial. Esta idea no prevé otra cosa que centralizar la concesión en un único prestador el que se encargaría de los servicios antes mencionados con el compromiso de una tarifa mucho menor a la media que se paga actualmente. Esto no sólo mejoraría el servicio sino también produciría un ahorro anual estimado de $ 150.000, sólo por concepto correspondencia común y encomiendas en el nivel de uso actual. A esto se le puede sumar organismos autónomos como la API y la EPE, aumentando así el ahorro producido mas allá de la diferencia tarifaria en la eficacia del envío y su impacto en la mejora de la recaudación.
Si acordamos con lo expuesto, ya que diría que es difícil de argumentar en contra, debemos llamar la atención sobre esto desde todos los sectores y exigir acciones en ese sentido de aquellos que se escudan en la inacción, el escepticismo o el descreimiento, o que simplemente no la ven. Esto, podría decirse, se ha convertido en un círculo vicioso.
Por un lado, la sociedad no exige la Reforma del Estado como parte de sus reinvindicaciones prioritarias, fundamentalmente entendemos que es por su carácter técnico y su impacto de tipo indirecto en la sociedad.
En función de esa falta de reclamo social, además de que tampoco los periodistas tienen la capacidad de verlo por cuenta propia, hace que estos lo traten con la frecuencia y la habitualidad esperables.
Esta situación combinada genera la ausencia del tema en la agenda de los funcionarios estatales. Esta cuestión es grave por dos razones: por un lado el que asume un cargo político debe tener una visión esencialmente transformadora y por el otro sufre los problemas causados por el modelo vigente en su gestión, no tomando decisiones de fondo, estructurales.
Señoras y señores, la Reforma del Estado, vista como un proceso continuo en el tiempo y el espacio, transformador en lo social e institucional, no esta pasada de moda ni es una utopía, es una alternativa a los sucesivos ajustes, es imprescindible, es un déficit histórico que tenemos como sociedad y es el futuro inmediato que debemos afrontar entre todos.