LA AUDITORÍA GUBERNAMENTAL

FRENTE A LA MODERNIZACION DEL ESTADO

Carlos D. Zarlenga.

1. Introducción:

El presente trabajo tiene por objeto ordenar algunas ideas relacionadas con los conceptos contenidos en el título. Al referirnos a "modernización", a qué nos referimos? A un cambio en los procesos operativos? A un cambio tecnológico? Se prolonga en el tiempo? No son pocas las experiencias conocidas de "modernización" que tuvieron objetivos definidos y en algún momento de su implantación su continuidad quedó trunca. Qué relación existe entre "modernización" y "reforma del Estado"? Son equivalentes?.

A los efectos del desarrollo posterior entendemos que "reforma del Estado" es un concepto que contiene al de "modernización", consistente en un proceso continuo de perfeccionamiento de la administración de los negocios públicos - incluyendo las operaciones, actividades y programas - a fin de obtener una mayor eficiencia y eficacia en el desempeño del Estado.

Frente a esta visión de Reforma del Estado no se pretende llevar a cabo la definición de pautas que se debieran seguir para su implementación, dado que no existe un criterio único en la materia. No obstante, entendemos necesario expresar algunas ideas que deben estar contenidas en toda reforma. Cada caso reconoce sus propias particularidades y deberá llevarse a cabo dentro de las condiciones sociales, económicas y políticas de cada país, entendiendo que una reforma es, ante todo, un proceso sociológico.

El plan de reforma se encuentra relacionado con la tarea de la auditoría gubernamental que obligan a su mayor involucramiento y profesionalización. En este sentido la tarea de la auditoría gubernamental es un elemento contributivo a toda reforma, tanto de estructuras como de operaciones, en toda jurisdicción u organismo, dependiendo su accionar solamente de su capacidad y compromiso con los objetivos fijados por lo que la Auditoría Gubernamental adquiere un rol de significación.

2. Reforma del Estado.

A través de una reforma se puede responder a distintos objetivos manifiestos, ej.: reducción del gasto, mayor eficiencia en los procesos operativos, evitar superposiciones de funciones, etc., pero en última instancia ésta debe responder, fuera de razones coyunturales, a un objetivo fundamental: el fortalecimiento del sistema democrático. Las democracias modernas se encuentran en un estado de cambio permanente siendo un rasgo distintivo y común la creciente demanda de participación social.

Se podrá discutir acerca de las políticas que debieran llevarse a cabo para fortalecer el sistema democrático, pero es posible convenir que el mismo descansa sobre tres pilares: el rol del Estado, la participación de la ciudadanía y una economía de mercado que atienda demandas sociales.

En la medida que se desarrolla y fortalece la democracia, el Estado se encuentra obligado a cambiar en su accionar, debiéndose ajustar permanentemente a la evolución de aquélla, resultando que el proceso de reforma no es una situación estática sino un proceso dinámico que evoluciona junto con el proceso democrático. Paralelamente, la participación de la ciudadanía tiende a ser creciente, creándose los mecanismos necesarios para que se materialice. Tanto el Poder Legislativo como las organizaciones intermedias no gubernamentales resultan los medios idóneos. El primero porque siendo uno de los tres poderes del Estado sus integrantes poseen además de la legítima representación de la ciudadanía, la capacidad de sancionar las leyes y el control del Ejecutivo; en tanto, los segundos representan grupos de opinión o interés particulares. Por último, el fortalecimiento de la economía de mercado y su consecuente creación de riqueza, permitirá una mejor atención por parte del Estado de las crecientes necesidades sociales de la población.

Hemos señalado que toda reforma conlleva una redefinición del rol del Estado a la que contribuyen dos criterios. Primero, que el Estado, refiriéndonos al gobierno central, debe transferir todas aquellas tareas que puedan realizar otros organismos públicos o privados, u otros niveles del sector público (provincias o estados y municipios). De esta forma atenderán a definiciones de política de Estado a través del financiamiento, regulación o control, dejando que otras organizaciones ejecuten las operaciones. En particular, al transferir a provincias o estados y municipios, tareas que antes realizaba el Estado central, se estará acentuando el proceso democrático, dado que estará acercando las operaciones y servicios a los ciudadanos del municipio, pudiendo así éstos participar directamente en la evaluación de los mismos.

El segundo criterio es el del estado de cambio permanente, un ejemplo cercano: la irrupción de la informática, por la que en general, los procesos operativos cambiaron y operaciones manuales y engorrosas pasaron a ser informatizadas ganando en eficiencia, tiempo y utilización de recursos humanos en tareas de mayor especialización. Lo sucedido en el pasado frente a la informatización indica que continuará en el futuro. Sobre esta base, en el caso de la administración de gobierno, debemos entender que tareas u operaciones que eran válidas en el pasado, no necesariamente lo serán en el presente y menos aún en el futuro. Por tal motivo, no debiéramos pretender ajustarnos a pautas permanentes de operación y sí debiéramos evaluar la posibilidad de modificaciones siguiendo las nuevas tecnologías o conocimientos surgidos. Consecuencia de este proceso de permanente transformación es entender que los procesos operativos no son fijos, están en condiciones de ser modificados y que no se debe pensar en términos del pasado. Por el contrario, debería entenderse que para todo proceso de reforma el operador debe ubicarse frente al futuro como si éste fuera el presente dado que el presente ya es pasado. (1)

3. El Planeamiento Estratégico.

3.1. El Contexto.

Un Plan de Gobierno responde a necesidades y prioridades establecidas teniendo en cuenta escenarios futuros construidos sobre el análisis de variables tanto internas como externas.

El escenario internacional se ha transformado en uno de alta fluidez en el que las decisiones adoptadas en un país pueden afectar las condiciones políticas, económicas o financieras de otros países y con mayor razón aún, dentro de sistemas regionales de integración. En otros casos, las decisiones adoptadas por los inversores extranjeros podrán ser afectadas por las condiciones internas de los países receptores afectando su economía real.

En el ámbito interno las variables sociales han pasado a tener una crítica relevancia dado que las necesidades de la población crecen paulatinamente y nos encontramos frente a bolsones de pobreza, fuerte desocupación y necesidades básicas insatisfechas. Una creciente demanda social presiona sobre una economía que posee bajos índices de crecimiento.

Frente a este panorama el análisis de las variables tanto internas como externas permitirá la construcción de escenarios posibles ante los cuales el gobierno deberá diseñar su plan de acción conteniendo las políticas públicas a desarrollar en cada área. Teniendo en cuenta que el escenario internacional no es estático, sino dinámico y de alta fluidez, la evaluación de la situación deberá ser permanente respondiendo al análisis no sólo de la evolución y seguimiento del cumplimiento de las políticas públicas - para lo cual resulta imprescindible contar con un adecuado sistema de control -, sino también de las variables externas que puedan alterar sustancialmente el escenario internacional. La administración de información estratégica se transforma así en un elemento indispensable para el proceso de toma de decisiones gubernamentales.

Es en este contexto en que el decisor político encuentra restringida su capacidad de decisión atento a que el ámbito internacional condiciona hoy sus decisiones en determinados aspectos, hecho que no se evidenciaba décadas atrás y que hoy constituyen referencias obligadas al diseño e implementación de toda política pública.

Así, en los aspectos esencialmente políticos no es concebible un gobierno que no respete un sistema democrático, regido por autoridades legítimamente constituidas que respeten, a su vez, las instituciones republicanas y en el que se promueva la transparencia de los actos de gobierno. Los aspectos económicos de una sociedad no pueden avanzar sobre la política, situación que, tanto en el pasado como en el presente, se evidencia en los gobiernos autoritarios. El paradigma en este aspecto es una economía de mercado que atienda demandas sociales a la que se ha llegado luego de los ajustes, desregulación, descentralización, privatización y modernización llevado a cabo durante la década del 90 como consecuencia de la adopción de los postulados del llamado “Consenso de Washington”. (2)

El resultado ha sido que el decisor político debe hoy administrar recursos escasos frente a necesidades sociales crecientes. Desde el análisis social la equidad se ha transformado en el principio rector del diseño de políticas públicas. También la ecología es hoy un aspecto que debe ser tenido en cuenta. El principio de la racionalidad resulta el motor de las decisiones y es reconocido que la necesidad de preservación del medio ambiente no puede ser encarada aisladamente por un solo Estado sino que debe serlo por todos los Estados del planeta.

Así, frente al marco restrictivo en las decisiones políticas, la administración de gobierno necesita cada vez más de equipos profesionalizados en las materias a administrar, preparados para aceptar y adoptar nuevas técnicas y repensar procesos. Consecuentemente la volatilidad en el sistema político resultará de la incapacidad de los decisores en adoptar las medidas necesarias de gobierno. (3)

3.2. El Planeamiento Estratégico.

El Planeamiento Estratégico resulta una herramienta adecuada para el diseño de los planes de gobierno. En principio podemos entender al Planeamiento Estratégico como "Un esfuerzo disciplinado para producir decisiones y acciones fundamentales que ajustan y guían respecto de qué es la organización, qué hace y porqué lo hace" (4). A los fines que perseguimos en el presente trabajo lo entendemos como "el proceso por el cual los miembros que guían una organización avizoran el futuro y desarrollan los procedimientos y operaciones necesarios para lograrlo". (5).

Definir un plan de gobierno siguiendo éstos conceptos necesitará obligatoriamente de la atención de las variables antes señaladas y de un análisis pormenorizado tanto de las fortalezas y las debilidades, como así también de las oportunidades y amenazas de la sociedad ante cada escenario. El planeamiento estratégico a nivel nacional debiera permitir la definición incluso de las políticas sectoriales, que deberán implementar cada una de las organizaciones gubernamentales, permitiendo definir los cursos de acción que implementarán cada uno de esos departamentos. En dicho plan se definirán no solo la misión de la jurisdicción u organismo sino también, como a nivel nacional, las fortalezas y las debilidades y por otro lado, las oportunidades y amenazas del mismo, estableciendo pautas tanto para el corto como el largo plazo. (6)

El Plan Estratégico deberá contener tanto los indicadores que permitan el seguimiento de las acciones planeadas como así también las responsabilidades y acciones para cada una de las unidades organizacionales o áreas de la jurisdicción y organismo. El conjunto de indicadores de los distintos planes de las unidades componentes del sector público nacional deberá tener un seguimiento que permita evaluar los desvíos y generar cursos de acción alternativos frente a ellos. Un área de control estratégico diseñada sobre esta base ofrecerá la ventaja del conocimiento de la situación en la que se encuentra la ejecución del plan de gobierno.

Por otro lado, en cada organización del sector público, el Plan Estratégico permitirá la instrumentación del principio de la responsabilidad del funcionario público que se manifiesta, en última instancia, en la rendición de cuentas de la gestión, hecho que genera la necesidad de efectuar la evaluación de la gestión de programas por parte de un organismo independiente a la unidad operativa de gestión.

Por último, cabe señalar que el Planeamiento Estratégico es un proceso continuo que se renueva cada año sobre la base de la experiencia adquirida en años anteriores creando una conciencia estratégica que visualiza la organización y el Estado en el futuro.

3.3 Ventajas.

Tanto el planeamiento como el control estratégico de gobierno y el de cada jurisdicción u organismo, son herramientas de conducción que presentan un conjunto de ventajas. (7)

En efecto, en principio y tal como se expuso precedentemente, presentan beneficios referidos al contexto externo dado que al ser éste cambiante, en el que se modifican los escenarios previstos, las herramientas permiten discernir la información relevante para enfrentar el nuevo escenario o, previamente, la posible modificación del escenario, y adoptar así las decisiones necesarias, favoreciendo una nueva conceptualización de la situación de contexto entendida por todos los participantes en el proceso. En este último orden de cosas, las herramientas propuestas proveen a un mayor involucramiento de los actores intervinientes en el proceso de toma de decisiones dado que permiten llevar a cabo un aprendizaje, adquisición de conocimiento y mayor comprensión de las situaciones. Ello es así, atento que cada jurisdicción u organismo es proveedor de información, producto del control de sus propias variables e indicadores para el control estratégico, obteniendo los responsables de cada organización una mayor comprensión de la interrelación de variables y, consecuentemente, de la situación sobre la que se adoptarán las decisiones.

También resultan evidentes los beneficios con relación al proceso de toma de decisiones dado que permite su paulatino mejoramiento al posibilitar la construcción de un conjunto de indicadores e información coherente, concentrada y relevante para el mismo, distinguiendo la información necesaria para el control de los planes coyunturales o de corto plazo, de la necesaria para el control de los planes de largo plazo. Por último, en términos de decisiones, permite prever o simular la posible contingencia de efectos futuros no deseados que puedan resultar de decisiones presentes.

Tanto a nivel del conjunto del sector público como de cada una de las organizaciones que lo componen, las herramientas propuestas originan beneficios a la organización. En efecto, una de las consecuencias más directas resulta de distinguir aquellos programas, proyectos u operaciones interrelacionados que puedan ser tratados conjuntamente, aún perteneciendo a distintas jurisdicciones, o que tengan un destino geográfico común. Frente a recursos públicos escasos, permite, por otro lado, direccionar los esfuerzos financieros hacia aquellos programas que se consideran prioritarios en la acción de gobierno. Paralelamente, el conjunto de profesionales al frente de la conducción de las organizaciones gubernamentales perfeccionarán su capacidad de acción y pensamiento, al llevar a cabo el manejo casi cotidiano de variables e información estratégica, fortaleciendo el liderazgo de la conducción al favorecer el esfuerzo común evitando discusiones innecesarias y pérdidas de tiempo. Finalmente, la organización incrementará la efectividad y eficiencia de su desempeño frente al contexto cambiante, por un lado, logrando los mismos o mejores resultados con menos recursos, por el otro.

Por último, es de entender que tanto el planeamiento como el control estratégico beneficiarán a las comunicaciones y relaciones del sector público nacional dependiente del Ejecutivo y de cada una de las organizaciones componentes con un conjunto de actores tanto internos como externos, que son demandantes de información relacionada con el avance en la implementación de las políticas públicas, permitiendo una rápida respuesta acerca de las principales variables indicativas sobre la ejecución de las mismas. La oferta de información, datos e indicadores que origina el seguimiento de un planeamiento estratégico permite objetivar las respuestas que satisfagan la demanda. Entre los actores internos encontramos al Legislativo, los partidos políticos, la ciudadanía, las organizaciones intermedias, los sindicatos y los medios de comunicación, entre otros. Entre los actores externos encontramos a los organismos multilaterales de crédito, inversores, consultores, etc.

4. Evaluación de programas y el principio de responsabilidad.

4.1. La evaluación de políticas públicas y ejecución de programas.

Anteriormente nos hemos referido a la necesidad de evaluar la gestión de cada programa de gobierno. En éste aspecto la tendencia internacional, especialmente en los países europeos y, particularmente, en EEUU, demuestra que la evaluación de programas es llevada a cabo por los organismos de control tanto interno como externo dependientes respectivamente del Ejecutivo y del Legislativo.

La evaluación llevada a cabo por el órgano de control externo no es discutida, habida cuenta que al depender del Legislativo la tarea es llevada a cabo para informarlo teniendo en cuenta su función de control en representación de la ciudadanía, por un lado, y acentuar la transparencia de los actos de gobierno por el otro. En el caso del Ejecutivo, la evaluación de programas se lleva a cabo, en general, no sólo por cuanto se necesita una evaluación permanente cuyos resultados enriquezcan el proceso de toma de decisiones, sino también atento a que el Ejecutivo no debiera quedar supeditado exclusivamente a la evaluación de su accionar por parte del órgano de control externo. Más aún, la evaluación de programas llevada a cabo por ambos organismos tiende a definir, con el transcurso del tiempo, criterios comunes de evaluación de gestión, criterios que por otro lado son incorporados por los operadores en el seguimiento de su propia administración de programas, creándose de ésta forma una conciencia de evaluación tanto en los operadores como en los contralores. (8)

Esta evolución ha sido enriquecida con el aporte de las investigaciones en ciencias sociales aplicadas que llevan a cabo universidades, organizaciones no gubernamentales y otros organismos científicos estatales o privados en aquellos países donde la investigación en ciencias sociales ha tenido un fuerte impulso y desarrollo, por caso los EEUU. Las publicaciones derivadas de estas investigaciones son contributivas a la implementación del concepto de transparencia en la gestión pública, dado que son de dominio público y fortalecen la existencia de una comunidad comprometida con la evaluación de programas (burócratas, científicos, ciudadanía), creando un "conocimiento" que es común y sirve a la formación de profesionales en administración pública.

Asimismo, la profundización de la evaluación de la gestión de programas tiende a ubicar en su justa dimensión los aspectos legales de la gestión. Es conocido el hecho que en muchos países, especialmente los europeos y aquellos que siguieron la escuela europea, la burocracia se formó básicamente con profesionales en leyes que visualizaron a éstas perdurables en el tiempo, resultando así que los aspectos legales tenían primacía y prácticamente agotaban el control que se ejercía sobre programas y presupuestos. El desarrollo de la evaluación de programas, que acentúa el enfoque de eficiencia en la obtención del producto y su impacto en la comunidad, llevó a entender que los aspectos legales constituyen un capítulo más de la evaluación pero en absoluto la agotan.

4.2 El principio de responsabilidad

Anteriormente hemos hecho mención del tema al sostener que el Plan Estratégico permitirá instrumentar la rendición de cuentas de la gestión que todo funcionario público debe realizar. Sobre el particular debemos hacer dos aclaraciones previas.

Primero, que la expresión "funcionario público" se encuentra relacionada directamente con la función asignada a la persona independientemente del destinatario de la misma. Teniendo en cuenta que hemos sostenido que el Estado debe atender a la ciudadanía y demás habitantes, y que debe existir una participación social creciente, lógico resulta sostener que en lugar de "funcionario público" debiéramos hablar de "servidor público" tal como sucede en otros países, en particular los anglosajones.

Segundo, que entendemos la rendición de cuentas dentro del concepto de "accountability" cuyo primer significado es el de "responder por la responsabilidad asignada", que origina la traducción al español de "respondabilidad". En un sentido más amplio, "accountability" es la relación basada en la obligación de tomar y demostrar la responsabilidad por el desempeño a la luz de las expectativas acordadas. (9).

La necesidad de "accountability" se encuentra directamente relacionada con la de fortalecer la democracia habida cuenta de la falta de interés y confianza que la ciudadanía posee en el gobierno. El ejercicio de la "accountability" debe ser hecho tanto por los decisores políticos como por la sociedad. En éste sentido los miembros del Ejecutivo, así como los primeros niveles de servidores públicos, deben responder por la responsabilidad asignada ante la sociedad compuesta por ciudadanos y habitantes que, a través del pago de impuestos, requieren atención de las demandas sociales y un gobierno al servicio de la sociedad. El concepto de "accountability" comprende distintas vertientes dado que se debe evaluar no sólo que la gestión ha sido realizada dentro de la ley, sino también que los fondos públicos asignados han sido utilizados eficientemente en el logro de los objetivos y metas previamente asignados, en el marco de un comportamiento acorde a normas éticas y morales. (10)

Las aclaraciones resultan necesarias a efectos de ubicar la "transparencia de la gestión de gobierno" como una consecuencia directa de las mismas, independientemente de otras medidas de carácter instrumental que puedan aplicarse. Entre ellas encontramos: a). Publicación en "Internet" de las licitaciones correspondientes a la adquisición de bienes y servicios - personales y no personales - y las órdenes de pago correspondientes, b) Publicidad de la ejecución financiera tanto física como monetaria, c) Acceso a las declaraciones juradas de los servidores públicos, d) Acceso a la base de datos que contenga la totalidad del personal dependiente de los tres poderes del Estado, e) Publicación de cada uno de los préstamos internacionales obtenidos y su asignación a proyectos, incluyendo el avance en la utilización del financiamiento y la ejecución del proyecto, entre otras.

Teniendo en cuenta el marco de referencia señalado precedentemente entendemos que la rendición de cuentas se transforma en una obligación de todos los decisores políticos y los primeros niveles de servidores públicos. Esta rendición debe ser efectuada en el Legislativo y ante las comisiones especializadas, en reuniones en las que puedan participar representantes de organizaciones no gubernamentales, entre otros.

Para tal fin, ellas podrán contar con el asesoramiento previo del organismo de control dependiente del Legislativo en cuanto a la evaluación de la gestión de los programas y la evaluación de los informes preparados por el organismo, en cuanto éstos representan razonablemente la gestión. Por otro lado, los miembros del Ejecutivo en su rendición deberán contar con la opinión previa emitida por el organismo de control del Ejecutivo, en materia de evaluación de los programas y la gestión.

La rendición de cuentas no sólo deberá atender al estado de situación del sistema de control interno de cada jurisdicción u organismo, sino también al cumplimiento de los procedimientos preestablecidos, a los insumos utilizados en el cumplimiento de los programas y operaciones, como así también al impacto obtenido en la sociedad y la evaluación de la gestión.

Siguiendo los lineamientos expuestos, la base de evaluación será el Plan Estratégico de cada jurisdicción u organismo y la rendición cuentas ante las comisiones especializadas tenderá a obtener: a) un conocimiento de la gestión de decisores políticos y servidores públicos, b) la diferenciación de éstos en términos de su desempeño, c) un mayor conocimiento por parte de legisladores, asesores de los temas relacionados con la gestión pública y por último, de las complejidades a las que se enfrenta todo aquél que ejerza una gerencia pública.

Los resultados de la rendición de cuentas que se puedan obtener a través de su ejercicio estarán directamente relacionados con: a) la transparencia y publicidad de los actos de gobierno, y b) por la construcción del consenso acerca de la acción de gobierno y las posibles modificaciones a implementar. Este consenso se construye sobre la base participativa de los representantes de la ciudadanía, por un lado, y los decisores políticos y servidores públicos - gerentes públicos -, por el otro, permitiendo diferenciar las políticas públicas sobre las que existen acuerdos de aquellos en que existen desacuerdos. En pocas palabras, construir el consenso y administrar el disenso, propendiendo a la estabilización de la administración de los negocios públicos y evitando los vaivenes abruptos, producto de pujas partidarias.

5. La Auditoría Gubernamental

En esta parte abordaremos aspectos tanto del control interno como del control externo relacionados con la Reforma del Estado. En particular nos detendremos en el control interno teniendo en cuenta que, luego de una rápida mirada a la estructura de control interno en los distintos países de América Latina en el nivel del Estado Nacional, se observa que existen dos modelos respecto de la Auditoría Interna Gubernamental. El primero, las ubica dependiendo funcionalmente del organismo de control interno del Ejecutivo. El segundo, las ubica dependiendo, funcional y jerárquicamente, del organismo de control externo relacionado directamente con el Legislativo.

Ambos modelos, si bien diferentes en su forma, poseen un núcleo común: la Auditoría Interna Gubernamental.

5.1. El Control Interno y el Plan Estratégico.

No resulta conveniente extendernos respecto a la concepción del control interno. Al respecto adoptaremos los lineamientos que brinda el informe del “Committee of Sponsoring Organizations” (COSO), que define las pautas básicas del control integrado inherente que debe existir en toda organización. (11)

En ese sentido se define al control interno como un proceso llevado a cabo por la máxima autoridad, los gerentes y el resto del personal de una organización, diseñado con el objeto de proporcionar un grado de seguridad razonable en cuanto al logro de sus objetivos: a) Cumplimiento de la Ley, entendiendo así a la observancia de la normativa aplicable (leyes, decretos, reglamentos, estatutos, resoluciones, manuales etc.); b) Preservación del patrimonio de pérdidas por cualquier causa: error, dolo, fraude u omisión; c) Ejecución de operaciones eficientes, económicas y eficaces; y d) Generación de información oportuna, confiable, pertinente y completa.

Al control interno, así concebido, se lo caracteriza distinguiendo cinco componentes: a) Ambiente de control; b) Evaluación de riesgos; c) Actividades y procedimientos de control; d) Información y comunicación; y d) Monitoreo.

La Auditoría Interna Gubernamental (AIG), dentro de esta concepción, debe operar como sensor del sistema de control interno efectuando las recomendaciones para su mejor funcionamiento. En este sentido la actividad que desarrolle la AIG resultará de importancia en la medida que, a través de las evaluaciones, contribuya al fortalecimiento del concepto de “accountability”.

En efecto, la fortaleza del sistema de control interno constituye la base sobre la cual el decisor político y los servidores públicos podrán llevar a cabo una rendición de cuentas debidamente fundada de la gestión. Sin la existencia de un adecuado sistema de control interno no se podrá “proporcionar un grado de seguridad razonable en cuanto al logro de los objetivos” ni efectuar una razonable evaluación de la gestión de los programas y operaciones, es decir, de la gestión.

Por otro lado, la AIG con sus evaluaciones, es parte constitutiva del concepto de “accountability”, dado que a través de sus informes está respondiendo por la responsabilidad que se le ha conferido. No en vano se ubica a la AIG dependiendo de la máxima autoridad formando parte de la organización y de la gestión cuyo control interno monitorea.

Es por demás conocido que la cultura del control interno no se ha incorporado con la debida fortaleza y consecuentemente la rendición de cuentas es prácticamente inexistente. La AIG tiene en éste campo una vasta tarea por desarrollar. En la mayoría de los casos nos encontraremos que, siguiendo el modelo COSO, tanto el cumplimiento de la Ley como la preservación del patrimonio son los objetivos de control interno de mayor observancia, siendo esto una consecuencia de la formación en leyes que han tenido inicialmente las burocracias.

De la experiencia obtenida a través del ejercicio de las tareas de auditoría, se observa que la mayoría de las jurisdicciones y organismos manifiestan falencias sustantivas de control interno que, paralelamente, imposibilitan de hecho la rendición de cuentas debidamente fundada de la gestión.

En efecto, dentro de los componentes de menor desarrollo se encuentran la Evaluación de Riesgos, las Actividades y Procedimientos de Control y, por último, la Información y Comunicación. Debiéramos señalar, a su vez, que un análisis pormenorizado de los factores constitutivos del Ambiente de Control permite concluir que éste no siempre se encuentra debidamente cumplimentado. Sobre éstos componentes deberá trabajar el auditor colaborando con la organización para su instalación y perfeccionamiento.

En materia de Evaluación de Riesgos el auditor tiene una mayor familiaridad con el concepto, en particular al tratarse de evaluación de riesgos de auditoría, pero en el caso que nos ocupa la metodología del auditor resulta muy útil para el abordaje de la evaluación de riesgos del negocio que debe llevar a cabo el operador o gerente. En éste campo el auditor deberá complementarse con la gerencia pública para que ésta asuma su responsabilidad en materia, no solo de evaluación, sino en la administración de riesgos. Entendemos aquí que se trata de un proceso mediante el cual la gerencia pública toma conocimiento de todos los bienes bajo su custodia y de las amenazas y debilidades, previsibles o no, que puedan afectarlos e inclusive afectar las finanzas y la continuidad de los programas, proyectos u operaciones, reduciendo los riesgos a un mínimo aceptable.

Al referirnos a la administración de riesgos lo hacemos distinguiéndola del análisis y evaluación de riesgos dado que el primero, de carácter dinámico y abarcativo de toda la organización, contiene a la segunda que es de carácter estático y responde más a una determinada metodología y estándares.

Respecto de las Actividades de Control, que entendemos como los procedimientos establecidos para el cumplimiento de los objetivos neutralizando y previendo los riesgos, la AIG también se encuentra en condiciones de efectuar aportes para el mejoramiento de la gestión.

En efecto, de la administración de riesgos y la identificación particular de éstos se podrá definir cómo enfrentarlos, obteniéndose de esta forma los objetivos de control que deberán ser compatibles con los de la organización. El conjunto de los objetivos de control constituirá la base sobre la cual se determinen pautas de control, definiendo las metas y objetivos que permitan la asignación de responsabilidades y la delegación de tareas. A su vez, presenta la ventaja de proveer de un conjunto de criterios de medición que resultan útiles y necesarios tanto para el gerente público como para el auditor.

El conjunto de objetivos de control constituirá un Manual que contendrá los objetivos de mayor relevancia para: a) Cumplir con las leyes, decretos, reglamentos, normas y procedimientos, y la normativa general; b) Mejorar la distribución de los fondos públicos asignados en los diferentes programas, proyectos u operaciones de la organización; c) Mejorar la capacidad de servicio a los destinatarios (ciudadanía, habitantes); d) Mejorar el servicio o producto. Este Manual deberá ser preparado por la gerencia pública y los demás operadores dado que es responsabilidad de ellos, no sólo administrar la organización en sus distintos componentes, sino también es su responsabilidad controlar las operaciones, procesos y transacciones que se lleven a cabo en cumplimiento de los objetivos. En pocas palabras: el que administra, controla.

De esta forma se pueden incorporar a la gerencia pública los conceptos de "gerenciamiento por objetivos" y de "auto-evaluación" de los controles, para lo cual es necesario contar con las metas de gestión, objetivos y métodos de medición de la eficacia. Los beneficios resultantes serán: a) la incorporación del control a la responsabilidad de la línea, dado que es su atributo; b) que la línea piense en términos de control; c) que existan elementos y pautas que permitan medir el desempeño y efectuar las correcciones necesarias para alcanzar los objetivos; d) contar con una fuente permanente de adoctrinamiento en términos de control para toda la línea operativa incluyendo la gerencia pública; e) reducir la tarea del auditor, incrementando la calidad de la misma dado que deberá brindar un valor agregado superior para la mejora continua de los procesos, operaciones y la evaluación de los programas públicos; f) facilitar el diseño de los planes de auditoría al transformar los objetivos de control en los de auditoría.

Por último, en materia de control interno debemos referirnos, brevemente, al componente Información y Comunicación, que evoluciona rápidamente apoyado en los cambios tecnológicos. Al respecto, debemos señalar que la AIG se encuentra en condiciones de efectuar aportes sustantivos más allá de las revisiones de control interno que le correspondan. En efecto, las normas sobre el particular atenderán en general a sus atributos - oportuna, apropiada, exacta, actualizada, accesible -, a su representatividad - de programas, proyectos, operaciones y actividades en los diferentes niveles de la organización -, y flexibilidad ante los cambios. Sobre esta base la AIG deberá atender a los fines que persigue la información y los aportes que efectúe deben dirigirse al continuo perfeccionamiento de: a) el proceso de toma de decisiones, y b) la rendición de cuentas fundada de la gestión; aportes que redundarán en la mayor transparencia de la gestión de la gerencia pública. (12)

La confección del Planeamiento Estratégico por parte de la conducción de una jurisdicción u organismo público será una tarea del conjunto directivo del cual forma parte la AIG no debiendo ser excluida de la tarea. Por el contrario, su inclusión le permitirá tomar conocimiento de: a) del desarrollo de la confección del plan en las diferentes etapas; b) la información utilizada para su confección; c) de las discusiones llevadas a cabo, y participar de ellas; d) de las variables internas y externas tomadas en cuenta; e) de los cambios que se introducirán en la organización y en los programas, procesos y operaciones de la organización.

Durante el proceso de confección del plan la AIG podrá no sólo aportar los conocimientos adquiridos, a través del ejercicio de su tarea, desde la evaluación del sistema de control interno, sino también aportar los resultados obtenidos de la evaluación del control interno siguiendo la metodología de confección del plan estratégico. De esta forma podrá informar de las debilidades y fortalezas como así también de las oportunidades y amenazas que posee el control interno en cada uno de los componentes del mismo.

La participación en la confección del Plan le permitirá llevar a cabo su seguimiento posterior, distinguiendo los desvíos y las consecuencias que pueden provocar. Ello será posible atento que tendrá dos herramientas de análisis: a) las mediciones y los indicadores de desempeño, que surjan del sistema de control interno, y b) los indicadores establecidos en el Plan para su seguimiento y evaluación. Ambos elementos le permitirán efectuar un mejor asesoramiento a la conducción con un mayor contenido de valor agregado en las evaluaciones de la gestión, que permitan concluir sobre la razonabilidad de la misma con mayor fundamento.

5.2. Rol de la Auditoría Interna Gubernamental.

Frente a esta tarea, de no poca envergadura, a la AIG se le presenta un panorama de trabajo que, como mínimo, podríamos calificar de alta complejidad para el cual deberá adoptar y desarrollar rasgos personales y operativos particulares.

Tradicionalmente los auditores han hecho de la independencia de criterio un capital propio de tal importancia que no debiera tener posibilidad de restricción alguna en su manifestación. Preservar la independencia de criterio es un objetivo prioritario. Esta visión los llevó a mantenerse alejados de los auditados, de los programas, procesos y operaciones, solamente visibles o atendibles durante el período en que se desarrollaba la auditoría. El auditado veía al auditor como un adversario que se acercaba en el momento de la auditoría para emitir opinión y recomendaciones muchas veces alejadas de la realidad o de imposible cumplimiento. Fuera del período de ejecución de la auditoría, el auditor no participaba de ninguna discusión y menos aún, de los problemas de los auditados, cualquiera fuese el nivel jerárquico del mismo. Sus informes, muchas veces largos y tediosos, eran dejados de lado.

En esta nueva visión, el auditor debe cambiar sustancialmente su comportamiento, en principio participando activamente con la línea en general y con los niveles de conducción en particular. Su participación no debe ser vista, por el auditor, como una restricción a la independencia de criterio; menos aún como una pérdida de la misma. Para ello debe cambiar el enfoque de su actuación participando con la línea y la conducción, no sólo durante el período de la auditoría sino también fuera de ella.

El cambio lo podrá materializar a través de las reuniones a las que se lo convoque como así también, a través de las reuniones de trabajo a las que tendrá que convocar para transmitir sus opiniones objetivas y fundadas. Esta actitud llevará al auditor a una alianza estratégica de hecho, no sólo con la conducción, sino también con los diferentes estratos de la línea. De esta forma la percepción de “adversario”, mutua entre el auditor y el auditado, tenderá a desaparecer atento que ambos se transformarán en socios de una nueva concepción de administración y auditoría, y en la que deberá existir un diálogo abierto sin represalias posibles o probables. Esta sociedad estará estructurada sobre la base de la tarea de auditoría y la de administración de riesgos, definición de objetivos de control, la auto-evaluación que deberán hacer los operadores, la evaluación de los avances en la ejecución del Plan Estratégico y por último, la evaluación de la gestión de los programas, procesos y operaciones que haga el auditor.

También deberá cambiar la actitud general del auditor. En el enfoque tradicional la auditoría lleva a cabo verificaciones sobre hechos acaecidos en el pasado. Sin perjuicio de ello, el auditor debe operar sobre el presente y atender el futuro, axioma que es válido también para la conducción y la línea. Los acontecimientos del pasado sólo sirven como lecciones para el presente. Operar sobre el presente implica una actitud activa, diferente a la pasiva de verificación del pasado. Asimismo, el presente es una experiencia para prevenir hechos similares del futuro, lo que implica una actitud proactiva, la que tendrá como objetivo adelantarse a los acontecimientos.

Para llevar adelante sus funciones el auditor deberá desarrollar una fuerte capacidad de liderazgo que se sustentará en el conocimiento de las nuevas técnicas a aplicar – para lo cual deberá asumir el estado de permanente aprendizaje y capacitación -, la capacidad de transmitir ese conocimiento –docencia en reuniones a las que convoque y talleres de trabajo en los que participe la línea - y, por último, el compromiso.

En el caso de la AIG se puede observar la necesidad de dos tipos de compromiso. Por un lado, se encontrará comprometido con la organización - sus objetivos y metas -, la conducción y la línea operativa. En el presente no resulta concebible un auditor alejado del conjunto de la organización, por el contrario debe encontrarse fuertemente involucrado y comprometido con ella, caso contrario no podrá llevar a cabo la tarea con las características descriptas anteriormente. En éste caso su compromiso es funcional a la organización.

Por otro lado, la AIG posee otro tipo de compromiso, de mayor relevancia dado que se encuentra relacionado con la sociedad en su conjunto. Este compromiso le es inherente habida cuenta de su carácter de servidor público que, como cualquier otro, debe rendir cuentas por la responsabilidad de auditor interno gubernamental que le ha sido confiada. La “accountability – respondabilidad” es el núcleo a partir del cual surge éste nuevo tipo de compromiso. Dado su doble carácter de profesional en auditoría-servidor público y ciudadano no sólo debe rendir cuentas de su gestión, sino también deberá procurar que la efectúen los demás servidores públicos integrantes de la organización a la que pertenece. En éste caso su compromiso trasciende a la organización al centrarse en la sociedad de la cual forma parte como ciudadano. Este compromiso dual es el rasgo distintivo de la Auditoría Interna Gubernamental respecto de las Auditorías Internas en el sector privado, dándole un sentido de trascendencia a la misma. La falta de adopción de este compromiso desvirtúa la necesidad de su existencia reduciéndola a una mera expresión formal.

6. El Organismo de Control Interno del Ejecutivo.

En esta parte abordaremos algunos aspectos relacionados con el accionar del organismo que coordine y supervise a las Auditorías Internas Gubernamentales aclarando, que entendemos que resulta igualmente válido - en general, exceptuando algunos aspectos operativos - para el caso en que éstas se encuentren dependiendo del organismo de control externo que responde al Legislativo (13).

Inicialmente debemos delinear el perfil general del organismo. Para ello, es necesario si se trata de un organismo de control o de auditoría. Seguidamente veremos que al organismo se lo puede definir como uno de control que administra auditorías.

En efecto, tiene como función principal la de ejercer la auditoría interna del Ejecutivo - dependiendo directamente del mismo -, para ello el "organismo" sujeto de control es el conjunto del sector público dependiente del Ejecutivo. En otras palabras, adopta a las distintas dependencias - jurisdicciones y organismos - del mismo, como un conjunto único que debe ser controlado. Esto es así, dado que para cada una de las jurisdicciones y organismos dependientes del Ejecutivo existe una AIG constituida a los fines de la auditoría y el control.

Su actuación en el control no debe encontrarse superpuesta con la tarea de aquellos que realizan auditorías, entendiendo que éstas serán realizadas por las AIG, - que dependen funcionalmente del organismo de control del Ejecutivo -, y el organismo de control dependiente del Legislativo. No resulta conveniente que un mismo departamento del Ejecutivo reciba en distinto momento, o aún espaciado en el tiempo, al organismo de control del Ejecutivo, a la AIG que le corresponde y al organismo de control del Legislativo. De esta forma la "auditoría" se transforma en una carga para el auditado y no un beneficio, dado que tiene que brindar la misma información tres veces, en distinto o igual momento. En síntesis, esta “promiscuidad de control” solo puede ser resuelta, por el organismo del Ejecutivo, en la medida que ejerza una efectiva administración de las auditorías que deben realizar las AIG, a las que a su vez supervisa y coordina, y especialmente si su estrategia se encuentra centrada en el control antes que en la auditoría. De esta forma resultaría ser un organismo mayorista de control antes que mayorista de auditoría, a cuyo efecto fue creada la AIG. Bajo esta estrategia, el control es la función principal y la auditoría es la excepción que confirma la regla, ejecutándola sólo en circunstancias particulares.

A efectos de definir el perfil funcional del organismo, utilizaremos el mismo modelo que se siguió respecto de las Auditorías Internas Gubernamentales es decir, el modelo de control propuesto por el COSO, aplicable tanto a ellas como al organismo de control del Ejecutivo.

Bajo esta óptica, en materia de “Ambiente de Control” se deberá llevar a cabo una evaluación periódica de la acción desarrollada por la conducción de las jurisdicciones y organismos en materia de control interno, y cómo ésta ha impactado en las actividades desarrolladas y en los resultados de las mismas. Para efectuar la evaluación, deberá no sólo basarse en la información y evaluaciones hechas por las distintas AIG siguiendo los lineamientos que el organismo dicte al efecto, sino también en evaluaciones propias.

Anteriormente nos hemos referido a la “Evaluación de los Riesgos”, sosteniendo que de la identificación particular de los riesgos se pueden obtener los objetivos de control, compatibles con la organización. Entendiendo que la “organización”, en este caso, es el sector público dependiente del Ejecutivo, el organismo de control operará sobre los objetivos de mayor relevancia, de la misma forma que lo hace la AIG en la jurisdicción u organismo, y fundará la selección sobre los objetivos previamente definidos por los organismos. De esta forma nos encontraremos con el manual de objetivos de control de cada organismo y el manual de objetivos de control del sector público constituido por los principales objetivos de control de cada jurisdicción u organismo. Esta interrelación, permitirá que el seguimiento de los objetivos de control preparado por la gerencia pública resulte materia de seguimiento, no sólo de la AIG sino también del organismo de control del Ejecutivo.

Consideramos que la “Actividad de Control” resulta la más importante que debe desarrollar el organismo habida cuenta que tiene la posibilidad de llevar a cabo un análisis y evaluación transversal del sector público. En éste sentido, el hecho de verificar la existencia de los procedimientos necesarios para evitar los riesgos y cumplir con los objetivos, le permitirá asesorar al Ejecutivo, con una actitud proactiva, sobre temas en los que ningún otro organismo del Estado se encuentra en condiciones de hacerlo. Esta posibilidad hace del organismo de control una experiencia única que, con el transcurso del tiempo y en la medida que es asumida por sus integrantes, lo transforma en el depositario del “conocimiento” de las mejores prácticas en materia de gestión y control público.

Por el contrario, en tanto no asuma su rol dentro del sector público dependiente del Ejecutivo, perderá su razón de ser y se transformará en un organismo pasivo, ejecutando el control y la auditoría que le sean asignados por la máxima autoridad del gobierno nacional.

Entre los diversos temas sobre los cuales se encuentra en condiciones exclusivas de efectuar, encontramos los siguientes:

1. Un primer campo de control es el de la estructura del Estado. Es frecuente que en la administración de gobierno se adopte una estructura para cada jurisdicción u organismo que posteriormente sufren modificaciones que aumentan las dependencias originando mayores gastos de estructura. Si bien estas modificaciones poseen el correspondiente fundamento y resultan razonables al momento de su creación, es frecuente que no se haya hecho la evaluación de la posible superposición de funciones, total o parcial, con otras dependencias de la administración. El organismo de control deberá analizar y evaluar las situaciones conflictivas formulando las recomendaciones para la mejor solución de las mismas.

2. Otro campo, es el del personal del sector público. Teniendo en cuenta que en la práctica no se encuentran integradas las bases de datos correspondiente a personal de planta permanente financiado con fondos públicos, con la de personal contratado financiado por préstamos internacionales y contratado con financiamiento público, resulta que, aprovechando esta circunstancia nos encontramos con personal que aparece en distintas nóminas cumpliendo funciones que se superponen entre ellas. Más aún si se analiza comparando con jurisdicciones ajenas al Ejecutivo.

3. También en el tema de personal la definición de puestos de trabajo, requisitos de selección, el proceso de selección del personal del sector público, sistemas de promoción serán materia de análisis y evaluación.

4. Las compras en el sector público es un proceso a controlar, en este caso teniendo en cuenta dos aspectos. Por un lado, la existencia de un sistema de información por el cual el organismo de control posea acceso a la información sobre las diferentes compras y contrataciones de obras, servicios y de obra pública, en sus diferentes etapas de ejecución. Este sistema podrá constituir una base de datos de uso del sector público exclusivamente, o utilizar Internet para una mejor publicidad de las adquisiciones estatales. Por otra parte, la capacidad que posee el organismo de control de dirigir el esfuerzo de las AIG a la tarea de la auditoría de gestión de compras que resulten relevantes por los montos o productos involucrados.

5. El seguimiento y evaluación de la gestión de proyectos financiados por préstamos internacionales resulta otro campo de la actividad de control del organismo.

6. Independientemente de lo expresado, y sin perjuicio de incluir otras materias a controlar con una visión de conjunto del sector público nacional dependiente del Ejecutivo, se deberán incluir temas de informática o, con mayor especificidad, de tecnología y sistemas, en cuanto a bases de datos que puedan ser utilizadas por distintos departamentos u organismos del Estado. Es común encontrar que cada organismo construye una base de datos que requieren insumos comunes, total o parcialmente, a otros organismos. El esfuerzo se traduce en una utilización de personal, recursos financieros e informáticos posibles de evitar a través de la unificación de las bases o la interrelación de las mismas según el caso.

Respecto del sistema de “Información y Comunicación”, el organismo deberá efectuar las evaluaciones de control interno y de gestión en materia de sistemas y tecnología de información basada en la efectuada por las AIG, teniendo en cuenta los fines perseguidos por la información y garantizando razonablemente al Ejecutivo que el proceso de toma de decisiones se efectúe sobre la base de información que cumpla con los atributos de control interno. En este orden de cosas, la información necesaria para el seguimiento del Plan Estratégico de la administración tendrá particular relevancia en esta evaluación.

Finalmente, respecto del "Monitoreo" o "Supervisión", el objetivo del organismo se centrará en el accionar de las AIG. Al respecto, algunas de las acciones que debe desarrollar el organismo serán: a) efectuar el seguimiento del planeamiento de auditoría previamente aprobado, b) modificar el plan en la medida que surjan nuevas necesidades de auditoría, c) asegurar la calidad de sus informes, d) efectuar el seguimiento del estado de situación en materia de control interno - seguimiento de las recomendaciones -, e) evaluar el desempeño de la AIG, f) organizar equipos de trabajo entre el personal de distintas AIG, especialmente en casos de necesidad de asesoramiento al Ejecutivo en temas que involucren a distintas jurisdicciones u organismos. Por otro lado, hará una supervisión de los principales temas de los cuales el Ejecutivo tenga una particular necesidad de control, como así también deberá prevenir posibles contingencias futuras.

Fuera de las actividades relacionadas con el modelo de control adoptado, el organismo de control tendrá otras dos funciones relevantes, a saber: a) normar el sistema y, b) brindar capacitación y desarrollo profesional. Respecto de la función normativa deberá normar no sólo en materia de control interno sino también, en auditoría; tanto en aspectos generales como particulares. Si bien estas normas constituyen el núcleo sobre el cual cimentará la función normativa, resultará relevante la definición de criterios y pautas a utilizar en materia de evaluación de programas, proyectos y operaciones que permitan efectuar la rendición de cuentas fundada de la gestión y que deberán tener en cuenta las AIG en su accionar, tarea que resultará de mayor complejidad en la medida que exista menor experiencia práctica sobre la materia.

Asimismo, deberá normar acerca de los requisitos necesarios y la selección del personal de las AIG, la estructura de la misma y el planeamiento de actividades tanto de auditoría como de evaluación de programas.

La capacitación y el desarrollo profesional constituye otra función que deberá ejercer el organismo de control del Ejecutivo, liderando el proceso de perfeccionamiento del conocimiento sobre las materias normadas. En este sentido su accionar estará dirigido a dos ámbitos. Por un lado el personal del organismo y el de las AIG en materia de conocimiento de las normas de control interno y auditoría, y criterios y pautas en materia de evaluación de programas. En éste ámbito deberá incorporar las nuevas técnicas de control y auditoría a través de un proceso de capacitación que coloque a los recursos humanos en condiciones profesionales a nivel internacional. Para ello, y teniendo en cuenta el proceso de globalización que han seguido universidades y organizaciones profesionales especializadas en la materia, deberá relacionarse con similares extranjeras con el objeto de “internacionalizar” el conocimiento de los auditores. El funcionamiento del organismo en éste aspecto será el de una bisagra entre la experiencia extranjera y la práctica interna con el objeto de llevar a cabo un perfeccionamiento continuo.

Por otro lado, su accionar en materia de capacitación deberá dirigirse a los “auditados” en todos los niveles, tanto de conducción como de operación, particularmente en materia de control interno, administración de riesgos, objetivos de control, “auto-evaluación” y planeamiento estratégico. Este accionar “asistirá” a las AIG en su tarea de incorporar y sostener la cultura de control interno y el desarrollo de nuevas técnicas de administración que perfeccionen el proceso de toma de decisiones sobre bases de una razonable eficiencia y eficacia.

Del perfil funcional del organismo de control del Ejecutivo presentado surge la pregunta: cómo se relaciona con la AIG y la jurisdicción u organismo a la que aquélla pertenece? Esta tarea se ejecutará por un lado, a través de los máximos niveles de autoridad del sector público, y por el otro, a través de Comité de Auditoría o de Control.

En el primer caso estará en directa relación con las máximas autoridades de las jurisdicciones u organismos del sector público - en reuniones llevadas al efecto -, como así también podrá hacerlo con el Ejecutivo a su pedido. En el segundo caso, a través de la constitución de los Comités de Control compuestos por representantes del organismo de control, el titular de la AIG y uno de la máxima autoridad de la jurisdicción u organismo, pudiendo incorporarse representantes de otros organismos acorde a las necesidades. El Comité de Control tendrá entre sus funciones no sólo el seguimiento del planeamiento de la auditoría, la discusión de los informes y tratamiento de sus recomendaciones, sino también el de los principales problemas de control y de ejecución de programas, proyectos y operaciones del organismo auditado, como así también de los principales problemas surgidos del seguimiento del plan estratégico del organismo y de los desvíos significativos que se hayan producido.

Teniendo en cuenta lo señalado hasta el presente, el organismo de control del Ejecutivo deberá constituirse con personal altamente capacitado y especializado, dedicado al análisis y evaluación antes que a la auditoría, en un proceso permanente de especialización, que permita avizorar contingencias futuras.

7. Conclusión.

Entendiendo que la Reforma del Estado es un proceso que tiene continuidad a través de los años y es de carácter sociológico, hemos presentado al Planeamiento Estratégico como una herramienta indispensable para llevarla a cabo. Asimismo, hemos sostenido la necesidad concomitante de instalación de la cultura de control interno y del perfeccionamiento de su sistema, andamiaje sobre el cual la confección y control del Planeamiento Estratégico adquiere un mayor grado de confiabilidad. Así, el Planeamiento Estratégico, por un lado, y el Control Interno, por el otro, y la relación entre ambos, se transforman en los pilares sobre los cuales descansa una reforma.

La utilización del Planeamiento Estratégico a nivel de gobierno central permitirá la definición de las políticas públicas en cumplimiento de las cuales las distintas jurisdicciones diseñarán su propio plan, como así también, lo harán los distintos organismos. De esta forma, es posible entender que la confección de planes estratégicos para cada uno de los componentes del sector público dependiente del Ejecutivo contiene tres niveles: a) El estratégico, a nivel del Ejecutivo y cuyo contenido implica el mandato, en última instancia, la conducción de gobierno. b) El táctico, a nivel de las jurisdicciones integrantes del Ejecutivo, cuyo contenido estará referido a los lineamientos que se seguirán para el cumplimiento de las políticas públicas establecidas por la conducción de gobierno, y c) El operacional, a nivel de organismos y demás dependencias de las jurisdicciones en las que el rasgo distintivo son los procedimientos operativos.

Lo expresado nos lleva a sostener que un sistema de planificación estratégica contendrá, para cada uno de los niveles antes señalados: a) En el nivel estratégico, el para qué de las políticas públicas, b) en el nivel táctico, el qué hacer para poder cumplirlas, y c) en el nivel operacional, el cómo hacer para lograr los objetivos.

La necesidad de instalar y mantener la cultura de control interno y de utilizar el Planeamiento Estratégico como herramienta de un sistema de planificación que involucre tanto a decisores políticos como a servidores públicos con capacidad de decisión - gerencia pública -, torna de crítica importancia el desempeño de la Auditoría Gubernamental, en general y de la Auditoría Interna Gubernamental, en particular.

En efecto, con una actitud participativa en la jurisdicción u organismo que audite, tanto con la conducción como con la línea; proactiva, con el objeto de adelantarse a los acontecimientos futuros; con una fuerte capacidad de liderazgo, sustentada en el conocimiento de las nuevas técnicas a aplicar, la habilidad de transmitir ese conocimiento y, por último, con un compromiso tanto con la organización como con la sociedad a la que pertenece, la Auditoría Interna Gubernamental (AIG) tiene un espacio de desarrollo profesional y personal que trasciende a la organización y a la comunidad. Esta actitud que transforma su accionar, de un mero auditor a un agente de cambio que debe motorizar el perfeccionamiento continuo de los procedimientos y de la ejecución de los programas, proyectos y operaciones públicas. De esta forma, las AIG del sector público dependiente del Ejecutivo, se transforman en poleas de una reforma de proceso continuo.

Por último, la "capstone" - palabra inglesa que significa "piedra final del edificio" -, es el organismo de control del Ejecutivo. Este organismo de control que administra las auditorías que ejecutan las AIG, a las que supervisa y coordina, es en sí mismo una experiencia única dentro del sector público resulta ser, a través del tiempo, el depositario del "conocimiento" de las mejores prácticas de control y auditoría.

El edificio construido en base a un sistema de planificación y control estratégico, un sistema de control interno con un rol destacado de la actuación de las AIG y, por último, un organismo de control dependiente del Ejecutivo, permitirá albergar el centro de perfeccionamiento de los negocios públicos y del proceso continuo de Reforma del Estado.

Este edificio sólo tendrá sentido si y sólo si, es construido de cara a la plaza de la República (la tan mentada "cosa pública") que contenga a la democracia participativa, atendiendo a la creciente demanda de participación social que necesita ser satisfecha. Para ello, el núcleo de atención deberá centrarse en el principio de responsabilidad que obliga a todos los miembros del Ejecutivo, como así también, los primeros niveles de servidores públicos, a rendir cuentas fundadas de la gestión. La implementación de la "accountability-respondabilidad" ante comisiones especializadas del Legislativo - que posee la legítima representación de la ciudadanía -, resulta ser el medio más idóneo, no sólo para llevarla a cabo, sino también para construir el consenso acerca de la administración de los negocios públicos. En este orden de cosas, el ejercicio de la evaluación de gestión de programas, proyectos y operaciones que conforman la gestión pública, conduce a la instauración de la rendición de cuentas. La trascendencia que adquiere esta construcción redundará directamente en el fortalecimiento de la democracia en su permanente proceso de cambio.

De lo contrario, la construcción del edificio de espaldas a la democracia perderá sentido y resultará en un monumento a otro fracaso.

Referencias.

1. Abad, Alberto R.; “La Segunda Reforma del Estado a nivel nacional”, exposición en el X Seminario de Presupuesto Público, Paraná, Entre Ríos, República Argentina, llevado a cabo entre los días 11 y 14 de junio de 1996. En Asociación argentina de Presupuesto Público, ASAP, Seminario Paraná, Junio 1996, pág.: 99.

2. Ver Bresser Pereira, Luis Carlos; “La Crisis de América Latina. ¿Consenso de Washington o Crisis Fiscal?”, en Pensamiento Iberoamericano, Revista de Economía Política, N° 19, “La Encrucijada de los Noventa - América Latina”, Enero-Junio 1991, Madrid, págs.: 13-35.

3. Gambarotta, Héctor.; “El Escenario Internacional”, Conferencia realizada el 9-6-94, en “Políticas Públicas”, ciclo “Argentina ante el desafío de la competitividad”, Marzo 1995, págs. 35-40.

4. Bryson, John M., “Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations”, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, EEUU, 1995, pág.: X.

5. Goodstein, Leonard; Nolan, Timothy; Pfeiffer, J. William; “Applied Strategic Planning”, McGraw Hill Inc., EEUU, 1993, pág.: 3.

6. Sobre los aspectos que se deben tener en cuenta para la confección de un Plan Estratégico (Misión, Oportunidades, Amenazas, Fortalezas y Debilidades) ver Bryson, John M., op. cit.

7. Bryson, John M., idem; y también ver: Bryson, John, M. y Alston, Farnum; “Creating and implementing your Strategic Plan “, Jossey-Bass Inc. Publishers, San Francisco, EEUU, 1996.

8. Derlien, Hans-Ulrich; “Genesis nd Structure of Evaluation Efforts in Comparative Perspective”, en Rist, Ray C.; (Editor), “program Evaluation and the Management of Government”, Transaction Publishers, New Brunswick, EEUU, 1999, págs. 147-175.

9. Oficina del Auditor General de Ganadá y Secretaría del departamento del Tesoro de Canadá; “Modernizing Accountability practices in the Public Sector”, Borrador de Discusión, 6-1-98.

10. Wolf, Adam; “Accountability in Public Administration: Reconciling Democracy, Efficiency and Ethics”, conferencia en “First Specialized International Conference”, Sunningdale (United Kingdom), 12-15 July 1999, organizado por el International Institute of Administrative Sciences. Copia.

11. Los Nuevos Conceptos del Control Interno (Informe COSO), Coopers & Lybrand e Instituto de Auditores Internos de España. Ediciones Díaz de Santos, S. A., Madrid, 1997. Traducción de: Internal Control Integrated Framework, Commitee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, con la autorización de American Institute of Certified Public Accountants, Inc. New York, N.Y.

12. Ver “Normas de Información y Comunicación” en “Normas Generales de Control Interno”, Sindicatura General de la Nación, República Argentina, Buenos Aires, Agosto de 1998, págs.: 81 a 95.

13. Ver: Agustini, Héctor: “Fundamentos del nuevo modelo de Control Interno en Argentina”, III Encuentro Nacional de Control Interno, Manizales, Colombia, 12 al 14 de noviembre de 1997, pág.:57 y siguientes en las que el autor presenta la necesidad de cambiar la óptica operativa de un organismo de control interno dependiente del Ejecutivo, en este caso de la Sindicatura General de la Nación de la República Argentina.

Agradecimientos.

El autor agradece los comentarios críticos de la Lic. María Ester García, como así también sus consejos para una mejor exposición. Al Lic. Juan de Dios Bel por sus reflexiones sobre el contenido y a los profesionales de SIGEN, que sin saberlo, a través de reuniones técnicas, contribuyeron con su experiencia al presente trabajo, entre ellos los aportes de la Lic. Lía Gens. Por último, agradece la colaboración de Rosa García y Marian Casaux en la lucha cotidiana contra el anárquico e irreverente procesador de textos.

Los defectos de forma y fondo son patrimonio exclusivo del autor.

El Autor.

El Lic. Carlos D. Zarlenga se desempeña en la Sindicatura de la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba, Provincia de Córdoba. Anteriormente se desempeñó en la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) de la República Argentina. Es Vicepresidente 2° del Instituto de Auditores Internos de Argentina y Vicepresidente 1° de la Asociación de Profesionales de Control de la República Argentina. Ha sido Vicepresidente de la 60ª. Conferencia internacional de Auditoría Interna, Buenos Aires Sheraton Hotel & Convention Center, 24 al 27 de junio de 2001, organizada junto a The Institute of Internal Auditors de Estados Unidos de Norteamérica.